Παραβιάζουν τα μέτρα για την πανδημία το Σύνταγμα;

Το δίκαιο της ανάγκης απορρέει από την φύση του ανθρώπου, από το ορμέμφυτο ένστικτο της αυτοσυντήρησής του και συνεπώς δύσκολα οριοθετείται από νομικά κείμενα. Είναι τόσο απρόβλεπτο όσο «απρόβλεπτη» είναι και η ίδια η ανάγκη! Συνεπώς ο νομοθέτης, συντακτικός ή απλός, έπεται και δεν μπορεί να προηγείται όσο μεγάλη φαντασία και να έχει. Για παράδειγμα στο Ελληνικό Σύνταγμα του 1975/2019 ο συντακτικός νομοθέτης, έχοντας την εμπειρία προγενέστερων ανώμαλων περιόδων, προσπάθησε στα μέτρα του δυνατού, να θεσπίσει ένα σύστημα εξαιρετικής νομοθέτησης δυο βαθμίδων, ανάλογα με την ένταση και κρισιμότητα της απρόβλεπτης και εξαιρετικής ανάγκης.

Έτσι, όταν υφίστανται έκτακτη και απρόβλεπτη κατάσταση, δηλαδή περιπτώσεις που απαιτούν ταχεία ενέργεια, προβλέπεται στο άρθρο 44 του Συντάγματος εξαιρετικό νομοθετικό όργανο, αποτελούμενο από την κυβέρνηση και την Πρόεδρο της Δημοκρατίας, επιφορτισμένο να εκδίδει Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου. Η τακτική αυτή, απορρέει από τη λογική πως ο χρόνος είναι κρίσιμος και δεν θα πρέπει να σπαταληθεί. Το τακτικό νομοθετικό όργανο είναι αργό και άρα αναποτελεσματικό.

Η νομική φύση και ισχύς τους, είναι ίδια με αυτή των κοινοβουλευτικών νόμων. Κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας οι ΠΝΠ, όπως εξ΄ άλλου και οι τυπικοί νόμοι, δεν προσβάλλονται ευθέως με αίτηση ακυρώσεως (βλ ΣτΕ 2291/2015, Ολομ., 3911/2014). Μετά τη δημοσίευσή τους στο ΦΕΚ ισχύουν για 40 ημέρες. Στη συνέχεια, εφόσον η Βουλή είναι σε σύνοδο, πρέπει να εισαχθούν για κύρωση και εφόσον εισαχθούν, ισχύουν μέχρι και την κύρωσή τους και πάντως όχι πέραν των τριών (3) μηνών, άλλως χάνουν την ισχύ τους! Παρά ταύτα, αν η Βουλή δεν τις κυρώσει δεν ισχύον εφεξής. Εάν δεν είναι δυνατή η σύνοδος του Κοινοβουλίου, ισχύουν μέχρι αυτό να συγκληθεί σε τακτική ή έκτακτη σύνοδο, οπότε ισχύουν τα ανωτέρω. Η κύρωσή τους αυτομάτως καθιστά τις ΠΝΠ σε τυπικό νόμο.

Από το 1975, όλες οι κυβερνήσεις έκαναν χρήση (ή και κατάχρηση) της διάταξης αυτής.
Οι ΠΝΠ του άρθρου 44, διαφοροποιούνται από αυτές του άρθρου 48 παρ 5, ήτοι, επί «καταστάσεως πολιορκίας», οπότε και οι τελευταίες θεσπίζονται για την επαναφορά της συνταγματικής κανονικότητας και έχουν όχι απλώς ισχύ τυπικού νόμου αλλά συνταγματική ισχύ.

Στενή ερμηνεία

Ειδικότερα, όταν απειλείται η ίδια η υπόσταση του κράτους και του πολιτεύματος, τότε και μόνο τότε, μπορεί να τεθεί η χώρα σε «κατάσταση πολιορκίας» του άρθρου 48. Στην πράξη στις περιπτώσεις αυτές, η χώρα (ή μέρος αυτής), περιέρχεται σε κατάσταση «οιονεί» δικτατορίας, συνταγματικά προβλεπόμενης!

Αυτό άλλωστε παρατηρείται και σε άλλες χώρες, με μακρά συνταγματική παράδοση ώστε να αντιμετωπισθούν ιδιαίτερα έκτακτες και συγκεκριμένες ανάγκες του κράτους και πάντοτε ισχύουν για περιορισμένο χρόνο. Για παράδειγμα στην Γαλλία μπορεί ο ΠτΔ να κηρύξει προσωρινή δικτατορία βάσει του αρθ. 16 του Γαλλικού Συντάγματος.

Πάλι για ευνόητους λόγους το κυρίαρχο όργανο είναι η κυβέρνηση και επί της ουσίας ο ίδιος πρωθυπουργός (βλ αρθ.48§2). Ωστόσο, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται τελείως στενά, δηλαδή με απόλυτη φειδώ και μόνο στις τέσσερεις περιπτώσεις που περιοριστικά αναφέρει το Σύνταγμα : πόλεμος, επιστράτευση εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων, άμεση απειλή της εθνικής ασφάλειας και ένοπλο κίνημα για ανατροπή δημοκρατικού πολιτεύματος. Αν και αποτελούν τέσσερεις διακριτές περιπτώσεις, η κυβέρνηση μπορεί να τις σωρεύσει, π.χ όταν συντρέχουν όλες μαζί σε περίπτωση εμφυλίου πολέμου.

Πάντως, η στενή ερμηνεία μας υπαγορεύει πως και οι τέσσερις περιπτώσεις αφορούν κινδύνους πολεμικού ή πραξικοπηματικού χαρακτήρα ή εν γένει σχετιζόμενους με χρήση οργανωμένης ένοπλης βίας με στόχο το κράτος και το πολίτευμα και σαφώς όχι για θέματα δημόσιας υγείας όπως η πανδημία του ιού Covid-2019, που ζούμε σήμερα.
Συνεπώς και καταρχήν, συνταγματικώς ορθά η κυβέρνηση δεν κήρυξε την χώρα σε κατάσταση πολιορκίας λόγω της πανδημίας, αφού κατά την σαφή γραμματική, ιστορική και τελολογική ερμηνεία η διάταξη αυτή, αναφέρεται στενά μόνο στις ανωτέρω περιπτώσεις ένοπλης βίας.

Η αντιμετώπιση θεμάτων δημόσιας υγείας γίνεται με βάση το ισχύον πλέγμα, των κάτωθι συνταγματικών διατάξεων σε συνδυασμό με τη χρήση ΠΝΠ του άρθρου 44. Η προεξάρχουσα διάταξη, είναι αυτή το άρθρου 5§4 σε συνδυασμό με την ερμηνευτική δήλωση του ιδίου άρθρου, που επιτρέπει κατά δέσμια αρμοδιότητα στη διοίκηση να επιβάλλει τον περιορισμό της ελευθερίας κινήσεως, μετά από πρόβλεψη είτε κοινοβουλευτικού Νόμου, είτε ουσιαστικού νόμου (βλ εν προκειμένω ΠΝΠ), τόσο για συγκεκριμένα πρόσωπα (ασθενείς) όσο και γενικά για να προστατευθεί η δημόσια υγεία ως αγαθό.

Περιορισμός κινήσεως

Ο περιορισμός της κινήσεως, είναι δυνατός και προκύπτει από τη διάστιξη που κάνει η ίδια η διάταξη, ξεχωρίζοντας τη δημόσια υγεία από την υγεία συγκεκριμένων ασθενών. Η δυνατότητα επιβολής αυτού του περιορισμού προβλέπεται στην παρ. 3 του εξηκοστού ογδόου άρθρου της Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου της 20ης Μαρτίου 2020 (ΦΕΚ Α´ 68) και ενεργοποιήθηκε με την Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β´ 986), η οποία εκδόθηκε στις 22 Μαρτίου 2020, των υπουργών Υγείας, Εσωτερικών και Προστασίας του Πολίτη, αν και δεν αναφέρεται ρητά το άρθρο 5 παρ 4 του Σ στο προοίμιό της, χωρίς αυτό βεβαίως να άγει σε κάποια ακυρότητα.

Αντίθετα η Κοινή Υπουργική Απόφαση της 22ας Μαρτίου 2020 για τον περιορισμό της κυκλοφορίας, που εξεδόθη κατ΄ εξουσιοδότηση της ως άνω Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου, επικαλείται ρητά την ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 5 του Συντάγματος. Περαιτέρω το άρθρο 18 παρ. 3 που επιτρέπει την επίταξη πραγμάτων, μεταξύ άλλων, για να αντιμετωπιστεί η κρίση στη δημόσια υγεία καθώς και το και το άρθρο 22 παρ. 4 του Συντάγματος που επιτρέπει την επίταξη των προσωπικών υπηρεσιών, δηλαδή την επιβολή αναγκαστικής εργασίας, μεταξύ άλλων και για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας.

Οι κανονιστικές πράξεις εξάλλου που εκδίδονται από τους υπουργούς με νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις της ως ανώ Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου, είναι απολύτως σύμφωνες με την πάγια νομολογία του ΣτΕ, διότι αυτές καθεαυτές περιορίζονται μόνο στην εφαρμογή της ΠΝΠ και άρα έχουν σαφώς ειδικότερο χαρακτήρα.

Απολύτως εναρμονισμένη η Ελλάδα με ΠΟΥ

Θα πρέπει να παρατηρηθεί πως αν και η υγειονομική κρίση είχε παγκόσμιο χαρακτήρα δεν αντιμετωπίστηκε με την ίδια εγκυρότητα και αμεσότητα από όλα τα κράτη. Ως ένα βαθμό αυτό είναι λογικό δεδομένου των διαφορετικών οικονομικών και υγειονομικών δυνατοτήτων τους. Φυσικά, το γεγονός αυτό σηματοδότησε την αναβάθμιση του θεσμικού ρόλου του εκάστοτε Κράτους στην αντίληψη των πολιτών τους.

Σε κάθε περίπτωση, η χώρα μας κατά κοινή ομολογία εμφανίστηκε απολύτως εναρμονισμένη με τις οδηγίες του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας. Συνεπώς, τα μέτρα αυτά που πάρθηκαν, θα πρέπει να κριθούν κατά την αναμενόμενη λογική και πείρα ως τα μόνα ενδεδειγμένα επιστημονικώς για την αντιμετώπιση της πανδημίας και κατ επέκταση, καταρχήν η εφαρμογή τους δεν παραβιάζει την αναλογικότητα.

Άλλωστε, για να κριθεί ότι παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας θα πρέπει η Διοίκηση να δρα με διακριτική ευχέρεια! Εν προκειμένω, το μόνο άλλο μέτρο που θα μπορούσε να επιλεγεί με βάση τις υποδείξεις των επιδημιολόγων, θα ήταν η λεγόμενη «θεωρία της Αγέλης». Όμως οι ίδιες , οι λίγες χώρες που το επέλεξαν (βλ Αγγλία και Ολλανδία) , πολύ γρήγορα άλλαξαν τακτική!

Η αναλογικότητα της Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου

Συνεπώς η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου της 20ης Μαρτίου 2020 και η Κυ3.2020 και η Κοινή Υπουργική Απόφαση της 22ας Μαρτίου 2020 είναι απολύτως αιτιολογημένες ως προς το ζήτημα της “προσφορότητας” που αποτελεί το πρώτο στάδιο ελέγχου της αναλογικότητας (αρθρ 25 παρ 1 εδ΄ τελευταίο του Σ.). Αυτό βέβαια έχει ως δεδομένο τις συστάσεις του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας και της Επιτροπής των λοιμοξιολόγων, βάσει των οποίων ο περιορισμός της κίνησης ήταν το καταλληλότερο μέτρο για την αποφυγή διασποράς του ιού.

Φυσικά για να κριθεί πως ένας περιορισμός ενός συνταγματικού δικαιώματος είναι και τελικά σύμφωνος με την αρχή της αναλογικότητας, σημαντικό ρόλο διαδραματίζει και η “διάρκεια” της επιβολής του περιορισμού. Αυτό σημαίνει, πως αν ο περιορισμός θα μπορούσε να υφίστανται για μικρότερο χρονικό διάστημα αλλά αντ΄ αυτού εξαιτίας παραλείψεων της εκάστοτε Διοίκησης, παρατάθηκε για περισσότερο χρόνο, τότε στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να κριθεί ως αντίθετος με την αρχή και κατ επέκταση αντισυνταγματικός.

Σε καταστάσεις όμως απρόβλεπτες και δυναμικά εξελισσόμενες, όπως είναι η κρίση που βιώνουμε, στην πραγματικότητα δεν δύναται ούτε η ίδια η παγκόσμια ιατρική επιστημονική κοινότητα να προσδιορίσει με ακρίβεια, τον απολύτως απαραίτητο και ακριβή χρόνο περιορισμού. Προφανώς λοιπόν, δεν μπορεί να αποτελέσει (τουλάχιστον υπό τις παρούσες συνθήκες) προϊόν νομικού ελέγχου. Φυσικά, πολιτικός έλεγχος όσον αφορά τις πράξεις της εκάστοτε κυβέρνησης, μπορεί και οφείλει να υφίστανται από την αντιπολίτευση. Αυτό άλλωστε εξασφαλίζει την ουσία του Δημοκρατικού πολιτεύματος.

Εν κατακλείδι, είναι απολύτως σαφές πως ο περιορισμός που έχουμε υποστεί είναι έντονος και πρωτόγνωρος. Είναι γεγονός πως στο εξής και υπό την εμπειρία της υγειονομικής κρίσης, θα πρέπει να παρθούν (επιτέλους) σοβαρά μέτρα από την Πολιτεία, ώστε να θωρακιστεί το πολύπαθο δημόσιο σύστημα υγείας, το οποίο εν πολλοίς σήκωσε όλο το βάρος της κατάστασης. Όμως οι προσπάθειες, οι θυσίες και η ομοψυχία μας, κατέδειξαν πως όλοι μαζί μπορούμε να ανταπεξέλθουμε σε οποιοδήποτε συνθήκη όσο απρόβλεπτη και να είναι!