Τι έκανε ο Δραγασάκης με τις δημόσιες επενδύσεις – Μια απάντηση στον Κ. Μελά
27/07/2019
Γράφει ο Παναγιώτης Κορκολής * –
Διάβασα με ενδιαφέρον το άρθρο του κυρίου Μελά στο SLpress.gr σχετικά με το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και την επίπτωσή του στο ΑΕΠ. Θεωρώ ειλικρινή την προσπάθεια του κου Μελά να κατανοήσει την εξέλιξη του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (σε αντίθεση με πολλούς άλλους αρθρογράφους, υποτιθέμενους «ειδικούς» κλπ) και γι’ αυτόν το λόγο νιώθω την υποχρέωση να βοηθήσω στην κατανόηση των γεγονότων των τελευταίων χρόνων σχετικά με τις Δημόσιες Επενδύσεις.
Στην παρέμβασή του ο κος Μελάς αναζητεί τη λογική περιστολής του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων και μάλιστα από μια αριστερή κυβέρνηση η οποία θα έπρεπε λογικά να ενισχύει τις Δημόσιες Επενδύσεις. Δεν καταφέρνει όμως να εντοπίσει τη λογική αυτή για τον απλό λόγο ότι δεν υπήρξε ποτέ πολιτική συρρίκνωσης του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων από την κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ.
Συνέβη το αντίθετο μάλιστα, καθώς υπήρξε συνειδητή επιλογή ενίσχυσής του τόσο σε όγκο όσο και σε ποιοτικό και θεσμικό εκσυγχρονισμό όπως θα αποδείξω στη συνέχεια. Καταρχήν θα πρέπει να κατανοήσουμε τη διαφορά μεταξύ περικοπής του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων και υπό-εκτέλεσής του.
Η περικοπή είναι μια συνειδητή πράξη της όποιας κυβέρνησης (του υπουργού Οικονομικών για την ακρίβεια) με την οποία καθορίζεται προϋπολογιστικά το ύψος του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων στο επόμενο οικονομικό έτος ή τροποποιείται προς τα κάτω ο ήδη καθορισμένος προϋπολογισμός του. Το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων περικόπηκε αποκλειστικά στα δύο πρώτα μνημόνια με πράξεις των κυβερνήσεων που στήριξαν ΝΔ, ΠΑΣΟΚ και ΛΑΟΣ. Από το ιστορικό υψηλό των περίπου 10 δισ. το 2004 (Ολυμπιακοί Αγώνες) κατέληξε στο ιστορικό χαμηλό των 6,4 δισ. το 2014. Έκτοτε αυξήθηκε από την κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ στα 6,75 δισ. για το 2019 και στα 7 δισ. για το 2020.
Από την άλλη μεριά, η εκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (υπο-εκτέλεση, υπερ-εκτέλεση) αναφέρεται σε εκ των υστέρων αποτύπωση των δαπανών που έγιναν σε ένα οικονομικό έτος από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, αφορά δηλαδή στον απολογισμό της υλοποίησής του και εξαρτάται από πλήθος παραγόντων και όχι από τις προθέσεις του Οικονομικού Επιτελείου.
Η μόνη περίπτωση να καταλογίσουμε πρόθεση σε κάποια κυβέρνηση για υπο-εκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων είναι να μην πληρώνονται βεβαιωμένες δαπάνες του. Με άλλα λόγια, να δημιουργούνται ληξιπρόθεσμες οφειλές του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων προς τους αναδόχους έργων κλπ. Όμως, ληξιπρόθεσμες οφειλές του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων από τις αρχές του 2016 μέχρι σήμερα δεν υπάρχουν όπως επιβεβαιώνει μεταξύ άλλων πρόσφατος έλεγχος του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου στο υπουργείο Οικονομίας.
Οι παραδοχές Μελά
Εκτός από τα παραπάνω ας εξετάσουμε κάποιες από τις παραδοχές του κ. Μελά:
Παραδοχή 1η: Αναφέρεται στο άρθρο ότι υπο-εκτελέστηκε το εθνικό σκέλος του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων γιατί όπως εύστοχα παρατηρεί ο κος Μελάς αν κανείς θέλει να δημιουργήσει υπερπλεόνασμα δεν έχει νόημα να υπο-εκτελεί το συγχρηματοδοτούμενο σκέλος «αφού η μείωση των δαπανών συνοδεύεται από ανάλογη μείωση των εσόδων».
Ωστόσο, αρκεί κανείς να δει τα στοιχεία της Τράπεζας της Ελλάδας για να διαπιστώσει ότι τα έτη 2016, 2017 και το 2018 το εθνικό σκέλος του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων υπερ-εκτελέστηκε με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα το έτος 2018 όπου η πρόβλεψη στον Προϋπολογισμό ήταν για 1 δις € και η τελική υπέρ-εκτέλεση ανήλθε στα 2,637 δισ. ευρώ. Επομένως κι εδώ επιβεβαιώνεται η πρόθεση της κυβέρνησης να εκτελέσει το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων εξαντλώντας κάθε δημοσιονομικό περιθώριο και κάθε σχετική δυνατότητα ευελιξίας.
Παραδοχή 2η: Αναφέρεται στο άρθρο ότι το 2019, το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων μειώθηκε κατά 550 εκατ. ευρώ σε σχέση με την πρόβλεψη του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος 2019-2022 που είχε εγκριθεί τον Ιούνιο 2018. Η πραγματικότητα είναι ότι αναβλήθηκε η αύξησή του κατά 550 εκ., καθώς το μεγαλύτερο μέρος αυτής της αύξησης είχε προβλεφθεί ως δημοσιονομικός χώρος – αντίμετρο στην περικοπή των συντάξεων. Από τη στιγμή που η περικοπή των συντάξεων αποτράπηκε δεν υπήρχε ο δημοσιονομικός χώρος για την αύξηση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων.
Το πραγματικό ερώτημα
Από όλα τα παραπάνω προκύπτει σαφώς ότι όχι μόνο δεν υπήρχε καμία πρόθεση περικοπής του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων αλλά αντίθετα υπήρχε πολιτική στόχευση ενίσχυσής του. Το πραγματικό ερώτημα λοιπόν είναι: γιατί το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων συνολικά υπό-εκτελείται ενώ υπάρχει αντίθετη πολιτική βούληση; Για να απαντήσουμε σ αυτό πρέπει καταρχήν να κατανοήσουμε τη φύση των δαπανών του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων. Το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (Εθνικό και ΕΣΠΑ) «πληρώνει» κυρίως έργα υποδομών και δράσεις επιχορηγήσεων προς Μικρομεσαίες Επιχειρήσεις.
Ένα μεσαίο έργο υποδομών η μια δράση ενίσχυσης Μικρομεσαίων Επιχειρήσεων απαιτεί 6-8 χρόνια από τη στιγμή που λαμβάνεται η πρώτη απόφαση για την υλοποίησή του μέχρι την ολοκλήρωσή του. Για κάθε έργο/δράση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων απαιτούνται λίγοι σχετικά πόροι τα πρώτα χρόνια του κύκλου ζωής του οι οποίοι κατευθύνονται κυρίως στην ωρίμανσή του δηλαδή στην εκπόνηση των μελετών, στην αδειοδότησή του από εθνικές και ευρωπαϊκές αρχές κλπ. Στο δεύτερο μισό της ζωής του κατά την ώριμη φάση κατασκευής/υλοποίησής του παράγει και τις περισσότερες δαπάνες του.
Η φύση των δαπανών
Επομένως η φύση των δαπανών του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων είναι πολύ διαφορετική από τη φύση των δαπανών του υπόλοιπου προϋπολογισμού όπου πληρώνονται κυρίως μισθοί και συντάξεις και όπου οποιαδήποτε απόφαση πολιτικής (πχ αύξηση στις συντάξεις) εμφανίζεται άμεσα στην πορεία εκτέλεσης των δαπανών. Στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, ανοίγει κανείς τον διακόπτη σήμερα, αλλά ουσιαστικά η «μηχανή παραγωγής δαπανών» αποδίδει μετά από 3-4 χρόνια όταν το έργο έχει πλέον «ωριμάσει».
Όπως ανέφερα ήδη, το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων υπήρξε από τα πρώτα «θύματα» των περιοριστικών πολιτικών περικοπής των δημοσίων δαπανών των δύο πρώτων μνημονίων. Ειδικότερα μειώθηκε το εθνικό σκέλος του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων. Από το ιστορικό υψηλό πόσο των 4 δις του έτους 2004 μειώθηκε σε 850 εκ το 2013, και στα ιστορικά χαμηλά επίπεδα των 700 εκ το 2014 (περικοπή 82%).
Η σοβαρότερη (λόγω του μεσοπρόθεσμου χαρακτήρα) επίπτωση αυτής της περικοπής ήταν η αναστολή ωρίμανσης νέων έργων τόσο για το ΕΣΠΑ όσο και για το εθνικό εθνικό Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Αυτό συνέβη γιατί οι μελέτες και η ωρίμανση νέων έργων χρηματοδοτούνται σχεδόν αποκλειστικά από το εθνικό Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Τελικό αποτέλεσμα η έλλειψη ώριμων έργων που ήταν το κύριο εμπόδιο πλήρους αξιοποίησης του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων τα προηγούμενα χρόνια.
Επιπλέον ανασταλτικοί παράγοντες
Επιπλέον αυτού άλλοι παράγοντες με διαρθρωτικό χαρακτήρα εμποδίζουν περαιτέρω την πλήρη εκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων όπως:
- Η κατάσταση του τραπεζικού συστήματος και η αδυναμία χρηματοδότησης των Μικρομεσαίων Επιχειρήσεων ακόμα και σε περιπτώσεις που γι’ αυτές τις επιχειρήσεις έχει εγκριθεί επιχορήγηση από το ΕΣΠΑ τον Αναπτυξιακό Νόμο ή άλλα χρηματοδοτικά εργαλεία.
- Η κακή οικονομική κατάσταση αναδόχων μελετητών και τεχνικών εταιριών ως αποτέλεσμα της κρίσης που έχει οδηγήσει σε υπερβολικά χαμηλές εκπτώσεις στα δημόσια έργα, σε μακροχρόνιες δικαστικές διενέξεις κλπ.
- Η καθυστέρηση στην απονομή δικαιοσύνης
- Η γραφειοκρατία που παράγεται τόσο από τους ευρωπαϊκούς κανονισμούς όσο και από το εθνικό θεσμικό πλαίσιο (πχ ευρωπαϊκό πλαίσιο για τις Κρατικές Ενισχύσεις).
Η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ προσπάθησε να αντιμετωπίσει την έλλειψη ώριμων έργων ενεργοποιώντας μια σειρά από νέα προγράμματα, μοχλεύοντας όπου ήταν δυνατό τους διαθέσιμους πόρους κυρίως μέσω της βοήθειας της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Επιδόθηκε σε μία σημαντική προσπάθεια να ωριμάσει έργα σε τομείς προτεραιότητας με αυξημένη προστιθέμενη αξία για την ελληνική οικονομία με ορατά θετικά αποτελέσματα, όπως:
• να βρίσκεται σταθερά στην πρώτη ταχύτητα απορρόφησης των πόρων του ΕΣΠΑ (σταθερά πάνω από το μέσο όρο της Ε.Ε) με κάποιους σημαντικούς δείκτες όπως αυτός της ενεργοποίησης των πόρων να ξεπερνά το 100%.
• να υλοποιεί ήδη με επιτυχία νέα προγράμματα/έργα που έχουν αρχίσει να δίνουν σημαντικές δαπάνες (Φιλόδημος, Ενεργειακή Εξοικονόμηση Ιδιωτικών και Δημοσίων Κτιρίων, Τοπικά και Ειδικά χωρικά Σχέδια και Κτηματολόγιο, Ειδικά Αναπτυξιακά Βορείου και Νοτίου Αιγαίου, νέα χρηματοδοτικά εργαλεία equity ΕΤΕΑΝ/ΤΑΝΕΟ κλπ).
• να βρίσκεται στην 1η θέση απορρόφησης των πόρων του πακέτου Γιούνκερ.
• να έχει αναπτύξει τη συνεργασία της με την ΕΤΕπ την EBRD και άλλους χρηματοδοτικούς οργανισμούς καταγράφοντας ιστορικά υψηλά επίπεδα χρηματοδότησης της οικονομίας. Μόνο από την ΕΤΕπ εξασφαλίστηκαν 2 δις εκταμιεύσεων προς ελληνικές ΜΜΕ και έργα υποδομών το 2017 και άλλα τόσα το 2018 ενώ ανάλογα θα κινηθούν οι εκταμιεύσεις και το 2019.
• να έχει καταγράψει ήδη για το 1ο εξάμηνο του 2019 (σύμφωνα με τα στοιχεία της Τράπεζας της Ελλάδας) 0,5 δις € επιπλέον δαπάνες Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων σε σχέση με το 2017 και το 2018 που σημαίνει ότι η ωρίμανση έργων τα προηγούμενα χρόνια έχει αρχίσει να αποδίδει. Και επιπλέον για να αποφύγει στο μέλλον αντίστοιχα προβλήματα αποφάσισε να εκσυγχρονίσει το θεσμικό πλαίσιο του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων που χρονολογείται από το 1952 εισάγοντας τις αρχές του πολυετούς προγραμματισμού, ενός απλού Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου, ενός συστήματος αξιολόγησης των έργων κλπ.
Το νομοσχέδιο έχει ήδη τύχει της επεξεργασίας από την Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή της Βουλής και ήταν έτοιμο προς ψήφιση αμέσως μετά τις Ευρωεκλογές. Παραδόθηκε μαζί με άλλα έτοιμα νομοσχέδια στη νέα κυβέρνηση. Με ικανοποίηση άκουσα τον νυν Υπουργό Οικονομίας να δεσμεύεται για την εισαγωγή του στη Βουλή και την ψήφισή του το επόμενο διάστημα.
* Ο Παναγιώτης Κορκολής είναι πρώην Γενικός Γραμματέας Δημόσιων Επενδύσεων ΕΣΠΑ
