Το επιτελικό κράτος της κυβέρνησης Μητσοτάκη έχει θεσμικές τρύπες

Γράφει ο Γιώργος Χατζηθεοφάνους *  –  

Η φιλοσοφία του νόμου για το επιτελικό κράτος της νέας κυβέρνησης, όπως σε γενικές γραμμές παρουσιάστηκε από τα ειδησεογραφικά ΜΜΕ πριν την ψήφιση του σχετικού νόμου, ήταν κάτι που με ενθουσίασε, όπως εκτιμώ τους περισσότερους. Στην πορεία όμως, και συγκεκριμένα διαβάζοντας το σχετικό νόμο (Ν. 4622/2019), ο προβληματισμός πήρε τη θέση του ενθουσιασμού.

Το 2004 ψηφίστηκε ένας πολύ σημαντικός νόμος (Ν. 3230) στην κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού της δημόσιας διοίκησης που δυστυχώς ακόμη και σήμερα βρίσκεται σε κατάσταση πιλοτικής εφαρμογής. Να σημειωθεί πως η Ελλάδα έχει δεσμευτεί στη βάση της Συμφωνίας της Λισαβώνας και του στρατηγικού στόχου για διοικητική σύγκληση με τα άλλα κράτη-μέλη της Ένωσης στην εφαρμογή του συστήματος της διοίκησης μέσω στόχων στην ελληνική δημόσια διοίκηση.

Συνοπτικά, με το νόμο αυτό προβλέπεται ο ορισμός στόχων, σε ετήσια βάση, από το επίπεδο του υπουργού μέχρι και τον τελευταίο σε βαθμό υπάλληλο, μέσα από μια διαδικασία (στοχοθεσίας) που ξεκινά τον Οκτώβριο και ολοκληρώνεται στο τέλος της δεύτερης εβδομάδας του Δεκεμβρίου, όπως καθορίστηκε στη συνέχεια (και) με το Ν. 4369/2016.

Η στοχοθεσία, όμως, σε ετήσια βάση αφορά στο επιχειρησιακό επίπεδο. Αυτό που απουσιάζει είναι το στρατηγικό επίπεδο. Κι αυτό, παρά το γεγονός πως με σχετική ρυθμιστική εγκύκλιο (Αρ. Πρωτ.: ∆ΙΠΑ/Φ.4/οικ.5270/1 Μαρτίου 2007), παρουσιάζεται και υιοθετείται η μεθοδολογία της στρατηγικής διοίκησης (με την υιοθέτηση των εργαλείων του management όπως η SWOT ανάλυση, η μέθοδος Balanced Scorecard κλπ κατά τα πρότυπα χωρών όπως η Γερμανία, Βρετανία, Ιταλία, Σκανδιναβικές Χώρες κ.α.) και πάλι όμως στο επίπεδο του Υπουργείου-Περιφερειών.

Όχι απλά εκθέσεις ιδεών

Θα περίμενε κανείς, λοιπόν, η παρέμβαση της νέας κυβέρνησης με το νόμο περί επιτελικού κράτους να καλύψει το στρατηγικό επίπεδο, που βέβαια αφορά την Κυβέρνηση, η οποία καθορίζει τη γενική πολιτική της Χώρας (Άρθρο 82 του Συντάγματος). Ο στρατηγικός σχεδιασμός μέσα από μια απλουστευμένη προσέγγιση περιλαμβάνει τον προσδιορισμό του σημείου που η χώρα σήμερα βρίσκεται, του σημείου που επιθυμεί η κυβέρνηση να βρίσκεται στο τέλος της τετραετούς θητείας της, που αποτελεί το όραμά της για τη Χώρα, και την εκπόνηση ενός οδικού χάρτη για να οδηγηθεί από το ένα σημείο στο άλλο.

Οι προγραμματικές δηλώσεις της κάθε κυβέρνησης στη Βουλή ουσιαστικά θα πρέπει να είναι προϊόν ενός αποτελεσματικού στρατηγικού σχεδιασμού κι όχι απλά εκθέσεις ιδεών. Στη βάση του οδικού αυτού χάρτη πρέπει να εφαρμόζεται σε ετήσια βάση (επιχειρησιακό επίπεδο) η στοχοθεσία που περιγράφει ο Ν. 3230/2004 στο εσωτερικό του κάθε Υπουργείου με στόχους προσανατολισμένους στις στρατηγικές επιλογές που θα προκύψουν από τον στρατηγικό σχεδιασμό.

Επιτελικό κράτος και στοχοθεσία

Αντί αυτού έρχεται ο Ν. 4622/2019 περί επιτελικού κράτους και προσθέτει ουσιαστικά και την Κυβέρνηση στο επιχειρησιακό επίπεδο της ετήσιας στοχοθεσίας. Και μάλιστα τους μήνες Απρίλιο και Σεπτέμβριο δημιουργώντας πρόβλημα συντονισμού με την ακολουθούμενη διαδικασία στοχοθεσίας του Ν. 3230/2004 που γίνεται τους μήνες Νοέμβριο-Δεκέμβριο. Αυτό που έπρεπε να γίνει είναι ο νέος νόμος, ως συνέχεια του Ν. 3230/2004, να καλύψει το κενό του στρατηγικού σχεδιασμού.

Υπάρχουν, όμως, κι άλλα σημεία του νόμου περί επιτελικού κράτους που πρέπει να επανεξεταστούν. Καθορίζεται, πέραν των άλλων, πως στα Υπουργικά Συμβούλια Απριλίου-Σεπτεμβρίου (δηλαδή δύο φορές το χρόνο) εξετάζεται η πορεία των κυβερνητικών επιλογών και αποφασίζονται οι σχετικές διορθωτικές παρεμβάσεις για το υπόλοιπο του έτους. Τούτο είναι λάθος και νομίζω πως μπορούν να το αντιληφθούν καλύτερα όσοι γνωρίζουν τον στρατηγικό-επιχειρησιακό σχεδιασμό και έχουν σχετική εμπειρία.

Μέσα από συγκεκριμένη μεθοδολογία-διαδικασία θα πρέπει να παρακολουθείται σε μόνιμη βάση η πορεία των κυβερνητικών επιλογών, ώστε σε κάθε χρονική στιγμή να είναι ενήμεροι όσοι πρέπει να είναι (Communication Management). Όταν διαπιστώνονται παρεκκλίσεις από τους στόχους θα πρέπει και πάλι μέσα από συγκεκριμένη μεθοδολογία (όργανα-διαδικασίες) να γίνονται οι σχετικές διορθωτικές παρεμβάσεις ώστε η Κυβέρνηση να βρίσκεται σε κάθε χρονική στιγμή μέσα στους στόχους που έθεσε. Αυτό είναι και το ζητούμενο.

Αλίμονο εάν περιμένουμε να περάσουν 6-7 μήνες για να διαπιστώσουμε πως είμαστε εκτός στόχων και να προβούμε τότε σε διορθωτικές κινήσεις, ή ακόμη και να αλλάξουμε στόχους. Οι συγκλήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου στο πλαίσιο εξέτασης της πορείας των κυβερνητικών επιλογών κατά βάση πρέπει να αφορούν τη διαχείριση του κινδύνου (risk management) πάνω στην επίτευξη των στόχων και τη λήψη σχετικών αποφάσεων.

Σε επίπεδο Υπουργικού Συμβουλίου

Το άλλο σημείο που πρέπει να δούμε είναι το ζήτημα της λήψης αποφάσεων εντός του Υπουργικού Συμβουλίου. Σύμφωνα με το νέο νόμο, αν υπάρχουν διαφωνίες μεταξύ των μελών ο Πρωθυπουργός θέτει τα σχετικά ζητήματα σε φανερή ψηφοφορία και μόνο σε περίπτωση ισοψηφίας υπερισχύει η γνώμη του. Με λίγα λόγια, μέσα από τη διαδικασία αυτή, υπάρχει περίπτωση να υιοθετηθεί μια κυβερνητική πολιτική, με την οποία ο Πρωθυπουργός δεν συμφωνεί. Αυτό είναι λάθος και φυσικά δεν μπορεί να συμβεί.

Μπορεί το Σύνταγμα, όπως προαναφέρθηκε να ορίζει την κυβέρνηση (Υπουργικό Συμβούλιο) ως αρμόδια για την διαμόρφωση της κυβερνητικής πολιτικής (χωρίς να προσδιορίζει τον τρόπο λήψης αποφάσεων), αλλά ο Πρωθυπουργός είναι αυτός που επιλέγει τους Υπουργούς του. Όταν κάποιος από αυτούς διαφωνεί μαζί του παραιτείται ή παύεται και ορίζεται άλλος και πάλι από τον Πρωθυπουργό, διότι σε τελευταία ανάλυση αυτός είναι υπεύθυνος για τη διαμόρφωση της γενικής πολιτικής. Κατά συνέπεια θεωρώ λάθος την πρόβλεψη της λήψης αποφάσεων, όταν υπάρχει διαφωνία, με ψηφοφορία.

Στο δια ταύτα η φιλοσοφία του επιτελικού κράτους στη βάση της διαμόρφωσης και εφαρμογής της γενικής πολιτικής της κυβέρνησης είναι στη σωστή κατεύθυνση. Όμως τεχνικά ο σχετικός νόμος παρουσιάζει προβλήματα και ως εκ τούτου η αποτελεσματικότητά του τίθεται σε αμφισβήτηση, με δεδομένο, πέραν των άλλων, πως οι διαδικασίες είναι το μέσο κι όχι ο σκοπός.

Δεν αρκούν οι φιλότιμες προσπάθειες

Και βέβαια στη βάση των παραπάνω θα περίμενα την εκπόνηση ενός στρατηγικού σχεδιασμού, μέσα από τον οποίο θα προκύψουν όλες εκείνες οι μεγάλες δομικές μεταρρυθμίσεις για την αναβάθμιση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας, η οποία τώρα –σύμφωνα με το Παγκόσμιο Οικονομικό Φόρουμ (WEF)– βρίσκεται στην τελευταία θέση στην ΕΕ και την Ευρωζώνη.

Στόχος είναι να δημιουργηθεί φιλικό επιχειρηματικό περιβάλλον, να έρθουν νέες μεγάλες επενδύσεις και η χώρα να πάει επιτέλους σε βιώσιμη ανάπτυξη. Αυτό απαιτεί την αναβάθμιση των δεικτών μέτρησης της ανταγωνιστικότητας. Τέτοιοι είναι η δημόσια διοίκηση (πρέπει να αποτελεί αρωγό κι όχι τροχοπέδη σε κάθε επενδυτική προσπάθεια), το νομοθετικό-δικαστικό σύστημα, η Υγεία, η Παιδεία κ.α. που δεν είναι του παρόντος, διότι δεν είναι αυτός ο σκοπός του άρθρου.

Οι φιλότιμες προσωπικές παρεμβάσεις των κυβερνητικών στελεχών δεν μπορούν να δώσουν λύση στο πρόβλημα παρά μόνο προσωρινά. Στα σύγχρονα κράτη το ελάχιστο παραδεκτό, με σαφήνεια προσδιορισμένο και σε μετρήσιμα μεγέθη όπου αυτό είναι εφικτό, επιτυγχάνεται απρόσωπα μέσα από συγκεκριμένες διεργασίες-διαδικασίες. Και φυσικά πάνω από το σημείο αυτό ο κάθε κρατικός λειτουργός βάζει τη δική του σφραγίδα.

Αυτό που όλοι οι πολίτες επιθυμούν είναι μέσα από μια μεγάλη δομική μεταρρύθμιση να δημιουργηθεί μια Ελλάδα σύγχρονη, ισχυρή, βαθιά δημοκρατική που δεν θα στηρίζεται στο προσωπικό φιλότιμο των ηγετών και των κρατικών λειτουργούς σε συνθήκες καθημερινότητας, παρά μόνο σε καταστάσεις εξαίρεσης. Κι αυτό απαιτεί ένα λειτουργικό και αποτελεσματικό θεσμικό πλαίσιο, το οποίο θα μπορούσε να εξασφαλίσει ο νόμος περί επιτελικού κράτους με κάποιες τροποποιήσεις.

---

* Ο Γιώργος Χατζηθεοφάνους είναι υποστράτηγος ε.α.