Μπορούν να ελέγχονται οι κυβερνήσεις για την τήρηση των προεκλογικών δεσμεύσεων;

Η κρίση του αντιπροσωπευτικού συστήματος περιγράφεται συνήθως ως κρίση εμπιστοσύνης, αξιοπιστίας, λογοδοσίας ή κομματικής φθοράς. Όλα αυτά ισχύουν, αλλά δεν αποτελούν τη βαθύτερη αιτία· είναι συμπτώματα ενός θεσμικού κενού: το σύγχρονο αντιπροσωπευτικό σύστημα δεν διαθέτει επαρκή μηχανισμό που να μετασχηματίζει την εκλογική εντολή σε συνεχή, ελέγξιμη και αιτιολογημένη διαδικασία διακυβέρνησης.

Η εκλογή παρέχει νομιμοποίηση, δεν παρέχει όμως, από μόνη της, θεσμικά αναγνώσιμο περιεχόμενο διακυβέρνησης. Μετά την κάλπη, η λαϊκή εντολή μεταφέρεται στην κυβέρνηση ως γενική εξουσιοδότηση: η κυβέρνηση μπορεί να ισχυρίζεται ότι εφαρμόζει την εντολή που έλαβε, η αντιπολίτευση μπορεί να ισχυρίζεται ότι την προδίδει, ενώ ο πολίτης μπορεί να αισθάνεται είτε δικαιωμένος είτε εξαπατημένος. Εκείνο που λείπει είναι ένα κοινό σημείο αναφοράς, βάσει του οποίου να μπορεί να ελεγχθεί η σχέση ανάμεσα σε όσα ζητήθηκαν, όσα εγκρίθηκαν και όσα τελικά ασκήθηκαν ως πολιτική.

Ακριβώς εδώ αναδύεται το πρόβλημα της εν λευκώ εξουσιοδότησης. Η πρόσφατη δημόσια συζήτηση για τον ΟΠΕΚΕΠΕ είναι ενδεικτική. Μετά τη διαβίβαση δικογραφίας στη Βουλή από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία για πρώην υπουργούς Αγροτικής Ανάπτυξης, ο Άδωνις Γεωργιάδης, σύμφωνα με τη δημοσιογραφική καταγραφή που έχουμε στη διάθεσή μας, είπε: «Ποιος έχει στο Σύνταγμα την αρμοδιότητα να δει αν πρέπει να ελεγχθούν; Η Βουλή. Τι λέει η Βουλή, δηλαδή η πλειοψηφία της; Ποιος είναι η πλειοψηφία της; Η ΝΔ. Τι αποφάσισε η Νέα Δημοκρατία; Ότι δεν θέλει να ελεγχθούν. Τέλος».

Η κυβέρνηση κάνει την εκλογική εντολή ό,τι θέλει;

Το ζήτημα εδώ δεν είναι η ποινική αξιολόγηση συγκεκριμένων προσώπων, αλλά η θεσμική λογική που υπονοείται: ότι η κοινοβουλευτική πλειοψηφία μπορεί να μετατραπεί από φορέα πολιτικής εντολής σε μηχανισμό τερματισμού του ελέγχου. Αυτό είναι ακριβώς το πρόβλημα της εν λευκώ εξουσιοδότησης. Η εκλογική ή κοινοβουλευτική νομιμοποίηση δεν μπορεί να εξαφανίζει την υποχρέωση λογοδοσίας· η πλειοψηφία κυβερνά, δεν απαλλάσσεται όμως από την ανάγκη να αιτιολογεί θεσμικά τις κρίσιμες επιλογές της.

Το προεκλογικό πρόγραμμα δεν καλύπτει αυτό το κενό, διότι είναι αναγκαίο εργαλείο πολιτικής πειθούς, όχι θεσμική πράξη διακυβέρνησης. Η μορφή του είναι ελεύθερη, η γλώσσα του άνιση και η μεθοδολογία του μη κοινή: Άλλο κόμμα παρουσιάζει αναλυτικό πρόγραμμα, άλλο συνθήματα, άλλο γενικές κατευθύνσεις, ενώ άλλο αποφεύγει συγκεκριμένες δεσμεύσεις. Όλα αυτά είναι θεμιτά ως πολιτικός λόγος, δεν είναι όμως επαρκή ως βάση θεσμικής λογοδοσίας.

Ούτε οι προγραμματικές δηλώσεις επαρκούν. Είναι αναγκαία κοινοβουλευτική διαδικασία και συνδέονται με την παροχή ψήφου εμπιστοσύνης, δεν αποτελούν όμως κοινό, συγκρίσιμο και τυποποιημένο πρότυπο μετασχηματισμού της εκλογικής εντολής σε κυβερνητική πορεία. Δεν υποχρεώνουν την κυβέρνηση να διακρίνει με μεθοδολογική ακρίβεια στόχους, μέσα, πόρους, περιορισμούς, χρονοδιαγράμματα, κριτήρια αξιολόγησης και όρους αναθεώρησης. Παράγουν πολιτική εμπιστοσύνη, αλλά δεν παράγουν, από μόνες τους, θεσμική συνέπεια.

Αυτό που λείπει είναι μια αρχή θεσμικής συνέπειας. Όχι συνέπεια με την απλοϊκή έννοια ότι μια κυβέρνηση οφείλει να εφαρμόσει μηχανικά κάθε προεκλογική της διατύπωση, καθώς η πολιτική πράξη εκτυλίσσεται μέσα σε κρίσεις, περιορισμούς, διεθνείς πιέσεις και απρόβλεπτες μεταβολές. Η απόκλιση από αρχικές δεσμεύσεις δεν μπορεί να απαγορευθεί· πρέπει όμως να αιτιολογείται.

Θεσμικός Χάρτης Διακυβέρνησης

Η θεσμική συνέπεια σημαίνει ότι κάθε κυβέρνηση οφείλει να διατηρεί δημόσια αναγνώσιμη τη σχέση ανάμεσα στην εντολή που έλαβε, στις πολιτικές που ασκεί και στις αποκλίσεις που πραγματοποιεί. Δεν καταργεί την κυβερνητική ευχέρεια, αλλά την μετατρέπει από αδιαφανές προνόμιο σε αιτιολογημένη ευθύνη.

Η πρώτη μορφή αυτής της αρχής θα μπορούσε να είναι ένας Θεσμικός Χάρτης Διακυβέρνησης. Δεν θα αντικαθιστά ούτε το προεκλογικό πρόγραμμα ούτε τις προγραμματικές δηλώσεις, αλλά θα λειτουργεί ως ενδιάμεσο θεσμικό κείμενο ανάμεσα στην εκλογική εντολή και στην καθημερινή άσκηση της εξουσίας. Θα απαντά σε βασικά ερωτήματα: ποια εντολή θεωρεί ότι έλαβε η κυβέρνηση; ποιοι είναι οι στρατηγικοί στόχοι; ποια τα μέσα; ποιοι οι πόροι; ποιοι οι περιορισμοί; ποιο το χρονοδιάγραμμα; με ποια κριτήρια θα κριθεί η επιτυχία ή η αποτυχία;

Η ενδεχόμενη θεσμική του μορφή μπορεί να είναι απλή. Σε πρώτη φάση, ο Χάρτης θα μπορούσε να προβλέπεται από τον Κανονισμό της Βουλής ή από ειδικό νόμο· θα κατατίθεται υποχρεωτικά μετά τις προγραμματικές δηλώσεις ή μαζί με αυτές, αλλά ως διακριτό κείμενο· θα έχει κοινό πρότυπο σύνταξης για όλες τις κυβερνήσεις και θα αποτελεί επίσημο σημείο αναφοράς για τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, τη δημόσια αποτίμηση και τη θεσμική μνήμη της κυβερνητικής θητείας.

Το ουσιώδες δεν είναι να επιβληθεί κοινό πολιτικό περιεχόμενο, διότι αυτό θα ήταν αντιδημοκρατικό. Το ουσιώδες είναι να υπάρξει κοινή μορφή λογοδοσίας. Όταν όλες οι κυβερνήσεις καλούνται να εκθέσουν τις δεσμεύσεις τους με συγκρίσιμο τρόπο, ο πολίτης δεν συγκρίνει απλώς υποσχέσεις, αλλά αρχιτεκτονικές διακυβέρνησης.

Ο Θεσμικός Χάρτης χρειάζεται όμως και το αναγκαίο συμπλήρωμά του: ένα Αναθεωρητικό Πλαίσιο, δηλαδή μια Έκθεση Θεσμικής Απόκλισης. Καμία κυβέρνηση δεν πρέπει να φυλακίζεται σε άκαμπτο σχέδιο· όταν όμως αποκλίνει από ουσιώδες σημείο του Χάρτη της, πρέπει να εξηγεί τι άλλαξε, ποια αρχική παραδοχή διαψεύστηκε, ποιες εναλλακτικές εξετάστηκαν, ποιο κόστος είχε κάθε επιλογή και ποιο νέο σημείο αναφοράς αντικαθιστά την αρχική δέσμευση.

Η Έκθεση Απόκλισης δεν είναι δήλωση συγγνώμης ούτε επικοινωνιακή άμυνα. Είναι μηχανισμός διάκρισης ανάμεσα στην αναγκαία προσαρμογή και στην αδιαφανή ανακολουθία. Δεν αποφασίζει εκ των προτέρων αν η κυβέρνηση έχει δίκιο ή άδικο, αλλά την υποχρεώνει να εκθέσει τους λόγους της σε δημόσια κρίση.

Η ελληνική εμπειρία δείχνει καθαρά τη σημασία μιας τέτοιας πρότασης. Το 2015 συνδυάστηκαν εκλογική εντολή, έντονη προγραμματική σύγκρουση, δημοψήφισμα και ριζική μεταβολή κυβερνητικής πορείας. Το δημοψήφισμα κατέγραψε 61,31% υπέρ του “Όχι”, ενώ λίγες εβδομάδες αργότερα η χώρα εισήλθε στο τρίτο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής.

Το ζήτημα δεν είναι να κριθεί εκ νέου αν η μεταβολή ήταν αναγκαστική, ορθή ή λανθασμένη. Το θεσμικό ερώτημα είναι άλλο: ποια διαδικασία υπήρχε για να καταγραφεί από ποια εντολή αποκλίνει η κυβέρνηση, γιατί αποκλίνει, ποιες εναλλακτικές είχε και ποιο νέο περιεχόμενο αποκτά η πορεία της; Υπήρξαν δηλώσεις, κοινοβουλευτικές συζητήσεις και δημόσιες αντιπαραθέσεις, δεν υπήρξε όμως τυποποιημένη θεσμική πράξη απόκλισης. Έτσι η δημόσια συζήτηση εγκλωβίστηκε ανάμεσα σε δύο αφηγήσεις: “αναγκαστήκαμε” και “προδώσατε”.

Ένα δεύτερο παράδειγμα είναι η Συμφωνία των Πρεσπών. Ως αντιπολίτευση, η Νέα Δημοκρατία χαρακτήρισε τη συμφωνία επιζήμια και την καταψήφισε. Ως κυβέρνηση, όμως, κλήθηκε να τη διαχειριστεί ως ισχύουσα διεθνή πραγματικότητα και στη συνέχεια την επικαλέστηκε ως δεσμευτικό πλαίσιο συμμόρφωσης της άλλης πλευράς.

Και εδώ το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι αν η μετατόπιση ήταν διπλωματικά αναγκαία ή πολιτικά δικαιολογημένη, αλλά ότι δεν υπήρξε θεσμικά τυποποιημένη αιτιολόγηση της μετάβασης από την αντιπολιτευτική απόρριψη στην κυβερνητική αποδοχή της δεσμευτικότητας της συμφωνίας. Ένας Θεσμικός Χάρτης θα υποχρέωνε την κυβέρνηση να εξηγήσει τι ακριβώς αλλάζει όταν ένα κόμμα περνά από την αντιπολίτευση στην άσκηση εξουσίας, ποιο μέρος της προηγούμενης θέσης διατηρείται, ποιο αναθεωρείται, ποια διεθνής δέσμευση θεωρείται πλέον μη αναστρέψιμη και ποια στρατηγική επιλέγεται έναντι της ήδη κυρωμένης συμφωνίας.

Αυτό ακριβώς πρέπει να αλλάξει. Η δημοκρατία δεν χρειάζεται να απαγορεύσει τη μεταβολή, αλλά να εμποδίσει τη μεταβολή να εξαφανίζει την ευθύνη της. Η κυβέρνηση πρέπει να μπορεί να προσαρμόζεται, χωρίς όμως να μπορεί να χάνει, χωρίς θεσμικό ίχνος, τη σχέση της με την εντολή που επικαλέστηκε για να κυβερνήσει.

Ο Θεσμικός Χάρτης δεν πρέπει να δικαστικοποιήσει την πολιτική, διότι τα δικαστήρια δεν μπορούν να αποφασίζουν αν μια κυβέρνηση τήρησε την εντολή της. Η δεσμευτικότητά του πρέπει να είναι κυρίως διαδικαστική: κατάθεση, δημοσιότητα, αιτιολόγηση, συζήτηση, θεσμική μνήμη. Το περιεχόμενο της τελικής κρίσης παραμένει πολιτικό.

Ούτε πρέπει να γίνει τεχνοκρατικό υποκατάστατο της δημοκρατίας. Δεν υπάρχει ουδέτερη διακυβέρνηση, καθώς κάθε κυβέρνηση ιεραρχεί, αποκλείει, συγκρούεται και επιλέγει. Ο Χάρτης δεν αφαιρεί την πολιτικότητα αυτών των επιλογών, αλλά την καθιστά πιο ορατή.

Η δημοκρατία χρειάζεται λογοδοσία

Εδώ βρίσκεται και η σύνδεση με την Πολιτική Οντολογία. Η εκλογή είναι στιγμή, ενώ η διακυβέρνηση είναι διάρκεια. Αν δεν υπάρχει θεσμός που να συνδέει τη στιγμή με τη διάρκεια, η εντολή φθείρεται, επανερμηνεύεται ή εξαφανίζεται, παράγοντας ένα πολιτικό εντροπικό υπόλοιπο: ασάφεια, καχυποψία, απώλεια μνήμης και απονομιμοποίηση.

Ο Θεσμικός Χάρτης Διακυβέρνησης είναι μια μορφή μείωσης αυτού του εντροπικού υπολοίπου. Δεν παγώνει τη μεταβολή, αλλά της δίνει μορφή· δεν καταργεί τη σύγκρουση, αλλά της προσφέρει κοινό σημείο αναφοράς. Δεν υπόσχεται μια πολιτική χωρίς αποκλίσεις, αλλά απαιτεί οι αποκλίσεις να γίνονται ορατές, αιτιολογημένες και θεσμικά μνημονεύσιμες.

Η ωριμότητα ενός αντιπροσωπευτικού συστήματος δεν μετριέται μόνο από την ελευθερία με την οποία εκλέγονται οι κυβερνήσεις, αλλά και από τον βαθμό στον οποίο η εντολή που τους δίνεται παραμένει αναγνώσιμη κατά την άσκηση της εξουσίας. Αυτό είναι το νόημα της θεσμικής συνέπειας: όχι να εμποδίσει την πολιτική να αλλάζει, αλλά να εμποδίσει την αλλαγή να εξαφανίζει τη λογοδοσία.

 

---

 

Ο Άνυτος Αγγελής σπούδασε Διεθνές Δίκαιο και Διεθνείς Σχέσεις στο Πανεπιστήμιο της Σορβόννης. Συνέχισε με μεταπτυχιακές σπουδές στο Ινστιτούτο Διεθνών Οικονομικών Σχέσεων του Παρισιού και απέκτησε τίτλο MPhil στην Περιβαλλοντική Πολιτική και Διαχείριση από το Πανεπιστήμιο Αιγαίου. Έχει διατελέσει σύμβουλος επιχειρήσεων, ανώτερο διοικητικό στέλεχος σε οργανισμούς και εταιρείες, καθώς και διδάσκων στην τριτοβάθμια εκπαίδευση.