Το “Ελσίνκι” 20 χρόνια μετά – Τι έλεγε η απόφαση της ΕΕ το 1999
28/12/2019
Στις 10-11 Δεκεμβρίου 1999 συνήλθε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Ελσίνκι της Φινλανδίας. Το κύριο θέμα αφορούσε στην τουρκική υποψηφιότητα. Οι στόχοι της ελληνικής πλευράς ήσαν δύο: Πρώτον, η Κύπρος θα έπρεπε να μπορεί να ενταχθεί στην ΕΕ μαζί με τις άλλες υποψήφιες χώρες, χωρίς να είναι απαραίτητη η επίτευξη λύσεως στο Κυπριακό. Δεύτερον, οι όροι εντάξεως θα έπρεπε να φαίνονται ότι είναι ίδιοι και για την Τουρκία και για τις άλλες χώρες.
Η ελληνική πλευρά, διαβλέποντας υπαρκτό τον κίνδυνο να μη γίνουν δεκτές οι θέσεις της, απείλησε ότι δεν θα δεχόταν την ένταξη των υπολοίπων κρατών της Κεντρικής Ευρώπης και της Μάλτας, που ήσαν ήδη υποψήφια. Εάν και στην τράπεζα των διαπραγματεύσεων δεν παρευρισκόταν η τουρκική αντιπροσωπεία, οι διαπραγματεύσεις των ελληνικών θέσεων γίνονταν, αφ’ ενός μεταξύ των μελών της ΕΕ, αφ’ ετέρου μεταξύ της ευρωπαϊκής προεδρίας και της Άγκυρας, που ήταν διαρκώς ενήμερη για την κατάσταση.
Σημαντικό ρόλο διαδραμάτιζε στο παρασκήνιο και η Αμερική. Τελικώς, η διπλωματική προεργασία και οι ελληνικές απειλές έφεραν αποτελέσματα. Στο σημείο 12 των Συμπερασμάτων αναφερόταν ρητώς ότι η «Τουρκία είναι υποψήφιο κράτος που προορίζεται να προσχωρήσει στην Ένωση µε βάση τα ίδια κριτήρια τα οποία ισχύουν για τα λοιπά υποψήφια κράτη». Τρία ήσαν τα σημεία που ενδιέφεραν την ελληνική πλευρά στο τελικό κείμενο: Η Κύπρος, το Αιγαίο και ο “χάρτης διαδρομής” για την Τουρκία.
Το “Ελσίνκι” για την Κύπρο
«9. … (β) Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τονίζει ότι η πολιτική επίλυση του προβλήματος θα διευκόλυνε την προσχώρηση της Κύπρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Εάν μέχρι την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων προσχώρησης δεν έχει επιτευχθεί λύση, η απόφαση του Συμβουλίου όσον αφορά την προσχώρηση θα ληφθεί χωρίς το ανωτέρω να αποτελεί προϋπόθεση. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο θα λάβει υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία».
Η παράγραφος των Συμπερασμάτων που αφορούσε στην Κύπρο αποτελούσε την αναμφισβήτητη μεγάλη επιτυχία της ελληνικής πλευράς. Χρόνια ολόκληρα η βασική θέση της Αθήνας ήταν ότι δεν έπρεπε να συνδέεται το θέμα της εντάξεως της Κύπρου στην ΕΕ με την επίλυση του Κυπριακού. Σε άλλη περίπτωση, η Κύπρος θα ήταν δέσμια της παράνομης εισβολής και κατοχής της Τουρκίας.
Το Συμβούλιο αποδεχόταν επιτέλους αυτή τη θέση: η επίλυση του Κυπριακού δεν αποτελούσε προϋπόθεση εντάξεως. Βεβαίως, το κείμενο άφηνε ένα μικρό παράθυρο για διπλωματικά παιχνίδια εις βάρος της Κύπρου. Υπήρχε μία τελευταία αναφορά σε κάποια απροσδιόριστα «σχετικά στοιχεία».
Ήταν προφανές ότι κάποιες πλευρές μέσα στην ΕΕ επιθυμούσαν να κρατήσουν ένα διαπραγματευτικό όπλο πριν την τελική ένταξη της Κύπρου. Τη σημασία αυτής της προτάσεως παρ’ ολίγον να διαπιστώσει η ελληνική πλευρά στη Χάγη το 2003 κατά τις συζητήσεις επί του Σχεδίου Ανάν.
Το “Ελσίνκι” για το Αιγαίο
«4. …13 υποψήφια κράτη… συμμετέχουν στη διαδικασία προσχώρησης επί ίσοις όροις… το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τονίζει την αρχή της ειρηνικής επίλυσης των διαφορών σύμφωνα µε τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών και παροτρύνει τα υποψήφια κράτη να καταβάλουν κάθε προσπάθεια για την επίλυση κάθε εκκρεμούς συνοριακής διαφοράς και άλλων συναφών θεμάτων [to resolve any outstanding border disputes and other related issues].
»Άλλως, θα πρέπει να φέρουν τη διαφορά ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος. Το αργότερο στα τέλη του 2004, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θα επανεξετάσει την κατάσταση ως προς κάθε εκκρεμή διαφορά, ιδίως όσον αφορά τις επιπτώσεις στην ενταξιακή διαδικασία προκειμένου να προαγάγει την επίλυσή τους µέσω του Διεθνούς Δικαστηρίου».
Η παράγραφος 4 αφορούσε γενικώς στη διαδικασία προσχωρήσεως όλων των υποψηφίων κρατών. Δεν περιοριζόταν αποκλειστικώς στην Τουρκία. Η ανάγνωση της παραγράφου, όμως, φωτογράφιζε κυρίως το Αιγαίο, αν και είχε πεδίο εφαρμογής και στη διαμάχη της υποψηφίας Σλοβενίας με την Κροατία στην Αδριατική. Κατ’ αντιδιαστολή προς την Κύπρο, τα συμπεράσματα του Συμβουλίου για το Αιγαίο ήσαν προβληματικά.
Η “συνοριακή διαφορά“
Το πρώτο πρόβλημα δημιουργούσε ο όρος «κάθε εκκρεμής συνοριακή διαφορά και άλλα συναφή θέματα». Ήταν προφανές από τη διατύπωση ότι δεν αναφερόταν σε ένα μόνον θέμα. Τα θέματα μπορούσαν να είναι πολλά. Αυτό συνιστούσε υποχώρηση από την πάγια ελληνική θέση σύμφωνα με την οποία στο Αιγαίο η μόνη διαφορά μεταξύ των δύο χωρών είναι αυτή της οριοθετήσεως της υφαλοκρηπίδας.
Στον όρο «συνοριακή διαφορά» μπορούσε να περιληφθεί:
- Η οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας.
- Η αύξηση των ελληνικών χωρικών υδάτων, υπό την έννοια ότι μεταβάλλει τα όρια στο Αιγαίο.
- Οι “γκρίζες ζώνες” κυριαρχίας που είχε ανακαλύψει η Τουρκία στο Αιγαίο.
- Η διαφορά μεταξύ των 10 μιλίων εθνικού εναερίου χώρου και των 6 μιλίων χωρικών υδάτων.
- Τα όρια του FIR Αθηνών.
- Τα όρια της ζώνης έρευνας-διασώσεως.
Ο όρος «άλλα συναφή θέματα» επέτρεπε στην Τουρκία να απαιτήσει να συζητηθεί ακόμη και το θέμα της αποστρατιωτικοποιήσεως των νησιών του ανατολικού Αιγαίου. Υπενθυμίζεται ότι οι Τούρκοι, από τη δεκαετία του 1990 και εντεύθεν, θεωρούν ότι τα νησιά μεταβιβάσθηκαν στην Ελλάδα υπό τον όρο της αποστρατιωτικοποιήσεως, αμφισβητώντας εμμέσως την ελληνική κυριαρχία, λόγω της παραβιάσεως των συνθηκών της Λωζάννης (1923) και των Παρισίων (1947).
Προφανώς, η ελληνική πλευρά δεν θα δεχόταν μία τέτοια συζήτηση. Η εμφιλοχώρηση, όμως, της ΕΕ ως άτυπου επιδιαιτητή της διαδικασίας μπορούσε να δημιουργήσει προβλήματα, εάν η Τουρκία στο τέλος έθετε και αυτό το ζήτημα ενώπιον του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Αν και υπήρχε η ελληνική δήλωση εξαιρέσεως της αρμοδιότητας του Διεθνούς Δικαστηρίου από το 1994 για την αποστρατιωτικοποίηση των νησιών, τίποτε δεν εμπόδιζε την Τουρκία να αναδείξει το θέμα, έστω και για να καταδείξει την ελληνική κακοπιστία.
Διμερής διαπραγμάτευση πριν τη Χάγη
Θα ήταν διαφορετικό εάν η διατύπωση του κειμένου στην αγγλική γλώσσα, αντί του όρου «border dispute» [différends frontaliers], χρησιμοποιούσε τον όρο «boundary dispute». Εν αντιθέσει προς τον όρο “border”, που περιλαμβάνει κάθε τύπο συνόρου (χερσαίο, θαλάσσιο ή εναέριο), ο όρος “boundary” (που μεταφράζεται ως όριο) είναι συνήθως συνδεδεμένος στο διεθνές δίκαιο με τις θαλάσσιες οριοθετήσεις (αν και όχι αποκλειστικώς).
Με την υιοθέτηση αυτού του όρου θα ήταν πιο δύσκολο για την Τουρκία να ισχυρισθεί ότι περιλαμβάνονται και οι “γκρίζες ζώνες” στα προς διευθέτηση θέματα. Η δικαστική επίλυση θα ερχόταν μόνον αφού τα ενδιαφερόμενα μέρη θα είχαν καταβάλει κάθε προσπάθεια για να διευθετήσουν τα ίδια τις διαφορές τους. Αυτό στην πράξη σήμαινε ότι γινόταν δεκτή η πάγια τουρκική θέση για διμερή διαπραγμάτευση. Λόγω της διατυπώσεως, ο διάλογος θα γινόταν ουσιαστικά εφ’ όλης της ύλης.
Όπως επιθυμούσε η ελληνική πλευρά, υπήρχε ένα χρονικό σημείο (Δεκέμβριος 2004), πέραν του οποίου δεν θα μπορούσαν να συνεχισθούν οι διαπραγματεύσεις. Το Συμβούλιο θα επανεξέταζε την πρόοδο για την επίλυση των συνοριακών και των άλλων συναφών διαφορών, που θα έπρεπε να είχε επιτευχθεί κατά τα τέσσερα έτη που θα είχαν περάσει από τη Σύνοδο στο Ελσίνκι. Ακολούθως θα προωθούσε την επίλυσή τους μέσω του Διεθνούς Δικαστηρίου.
Δεν ήταν μονόδρομος το Διεθνές Δικαστήριο
Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, όμως, δεν μπορεί να υποκαταστήσει τα ενδιαφερόμενα κράτη ως προς την προσφυγή στο Διεθνές Δικαστήριο. Ό,τι και να αποφάσιζε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το 2004, θα έπρεπε να υπάρξει συνυποσχετικό μεταξύ Ελλάδος και Τουρκίας. Στο συνυποσχετικό οι δύο χώρες θα προσδιόριζαν την ακριβή διαφορά που θα παρεπέμπετο στο Διεθνές Δικαστήριο και θα αποδέχονταν την αρμοδιότητά του.
Κατά συνέπεια, η προσφυγή στο δικαστήριο δεν ήταν απαραιτήτως μονόδρομος στη διαδικασία που ξεκίνησε στο Ελσίνκι. Η ελπίδα της ελληνικής πλευράς ήταν ότι η επιθυμία της Τουρκίας να ενταχθεί στην ΕΕ, θα την υποχρέωνε να αποδεχθεί την υπογραφή συνυποσχετικού με την Ελλάδα.
