Από τους «νερουλάδες» στη δημόσια ύδρευση

Κώστας Μελάς
0

του Κώστα Μελά  – 

Ο τομέας ύδρευσης, από την εποχή του Adam Smith, θεωρείται μια εξαίρεση, σε σχέση με τη θεωρία του «αόρατου χεριού» και της γενικής άποψης περί ανωτερότητας των ανταγωνιστικών υποδειγμάτων. Πολλές και διαφορετικές ήταν οι αιτίες που πιστοποιούσαν «την αποτυχία της αγοράς». Ήταν αδύνατον να υποστηριχθεί ότι αυτό το αγαθό μπορούσε να προμηθεύεται στην αγορά, μέσω των μηχανισμών της αγοράς.

Οι πρώτες προσπάθειες των ιδιωτών να πραγματοποιήσουν συστήματα διανομής του νερού σε κατοικίες σε αστικές περιοχές, πολύ γρήγορα επιβεβαίωσαν τα παραπάνω. Έδειξαν την οικονομική αδυναμία της ιδιωτικής επιχείρησης να αντέξει τα οικονομικά κόστη  αυτής της δραστηριότητας. Αυτό επιβεβαιώθηκε περισσότερο, όταν η διανομή χρειάστηκε να επεκταθεί σε όλη την επικράτεια.

Παρόλα αυτά, οι υπηρεσίες ύδρευσης, όπως και οι υπόλοιπες υπηρεσίες, έγιναν αντικείμενο μιας βαθιάς ανάλυσης με στόχο την κατανόηση της δυναμικής της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα. Σε αυτή την κατεύθυνση έσπρωξε τόσο το ακαδημαϊκό ενδιαφέρον, όσο και το πρακτικό ενδιαφέρον που στηριζόταν σε ιδεολογικές βάσεις, όπως στην περίπτωση των ιδιωτικοποιήσεων στην Αγγλία και στην Ουαλία.

Επίσης, σημαντικό ρόλο έπαιξε και το γαλλικό υπόδειγμα, στο οποίο συνυπήρχαν ο δημόσιος και ό ιδιωτικός τομέας στη διαχείριση των υπηρεσιών ύδρευσης. Ακόμη, οδήγησε σε αυτή την κατεύθυνση η προσπάθεια να βρεθεί εναλλακτικός τρόπος χρηματοδότησης του τομέα. Κι αυτό, επειδή η χρηματοδότηση κάθε χρόνο γινόταν και πιο δύσκολη. Στηριζόταν στη δημόσια διαχείριση και σ’ ένα γενικό φόρο.

Μια ευρεία βιβλιογραφία δημιουργήθηκε τα τελευταία 25 χρόνια σε μια προσπάθεια εμβάθυνσης των προβλημάτων του τομέα. Από αυτές τις μελέτες επιβεβαιώθηκε η άποψη του Smith ότι ο τομέας της ύδρευσης δεν μπορεί να υπάρξει χωρίς το κράτος.

Φυσικό μονοπώλιο

Ό,τι και να συμβεί η παρουσία του δημοσίου είναι αναγκαία για τη διοίκηση ενός τομέα που αποτελεί εξαίρεση από τους άλλους. Τα βασικά χαρακτηριστικά του είναι αυτά ενός (φυσικού) μονοπωλίου, που καθιστά προβληματική την παρουσία του ιδιωτικού τομέα.

Αποτελεί κοινό τόπο ότι ο τομέας ύδρευσης δεν υπόκειται, εκτός από οριακές περιπτώσεις, σε καθεστώς ανταγωνισμού. Ακόμη δεν ομοιάζει με το υπόδειγμα third‐party access, που εφαρμόζεται στην περίπτωση άλλων υπηρεσιών (ηλεκτρισμού, φωταερίου). Το κόστος των υποδομών για την ύδρευση είναι πολύ μεγάλο και  ομοιάζει ελάχιστα (εκτός πολύ ιδιαίτερων περιπτώσεων) με την κοινή χρήση των υποδομών εκ μέρους περισσότερων προμηθευτών.

Υπάρχουν περισσότερο πολύπλοκες απόψεις που αναφέρονται σε μορφές ανταγωνισμού, οι οποίες υποθέτουν τη δυνατότητα επίτευξης μιας κατάστασης second best (yardstick competition). Υπάρχουν μελετητές που υποστηρίζουν ότι η διαδικασία ανάθεσης -μέσω δημοπρασιών- της διαχείρισης των υπηρεσιών ύδρευσης, αποτελούν μια μορφή  ανταγωνισμού. Άλλοι όμως θεωρούν ότι είναι δύσκολο εκ των προτέρων να καθορισθούν επακριβώς συγκεκριμένα σημεία οποιασδήποτε ανάθεσης.

Πρόσφατα, έχουν έλθει στο προσκήνιο υποδείγματα συνεργασίας δημοσίου-ιδιωτικού, προκειμένου να εξασφαλισθούν συγχρόνως πρώτον κίνητρα ανταγωνισμού, δεύτερον αποτελεσματικότητας (ιδιωτικός τομέας) και τρίτον περιορισμού του κινδύνου των επενδύσεων (δημόσιος τομέας).

Δυσβάσταχτες επενδύσεις

Η φύση των επενδύσεων στον τομέα ύδρευσης δημιουργεί τον μεγαλύτερο αποτρεπτικό παράγοντα για τον ιδιωτικό τομέα, διότι απαγορεύει επί της ουσίας την επανάκτηση του αρχικού επενδυμένου κεφαλαίου. Το μήκος (η διάρκεια) του κύκλου των επενδύσεων καθιστά αναγκαίο η κανονιστική συμφωνία μεταξύ ιδιωτικής επιχείρησης και δημοσίου υποκειμένου να είναι σταθερή και εγγυημένη για μεγάλο χρονικό διάστημα.

Αυτό είναι δύσκολο για έναν πολιτικό οργανισμό να το κάνει. Σύμφωνα με μελέτες, στο 79% των περιπτώσεων πραγματοποιείται επαναδιαπραγμάτευση σε διάστημα 1,5 έτους.

Η παρουσία πολλαπλών πολιτικών «αρχών»-κριτηρίων, κανονισμών για το περιβάλλον, κανονισμών για την υγιεινή, ολοκληρωμένων σχεδιασμών για την περιοχή δράσης και πολλών ενδιάμεσων μορφών διακυβέρνησης οδηγούν στην ανάγκη ύπαρξης λύσεων με ελαστικότητα και αντιστρεψιμότητα.

Αν περιορισθούμε μόνο στον τομέα ύδρευσης για πόσιμο νερό, από την οπτική της λειτουργικής οργάνωσης, το δίκτυο ύδρευσης περιλαμβάνει τις εγκαταστάσεις παραγωγής, της μεταφοράς ή συλλογής και της διανομής. Όλα αυτά απαιτούν τεράστιες επενδύσεις παγίων κεφαλαίων. Στην πραγματικότητα τα σταθερά (πάγια) κόστη είναι πολύ μεγαλύτερα από τα μεταβλητά κόστη.

Σύμφωνα με μελέτη με βάση το σύστημα ύδρευσης Αγγλίας-Ουαλίας, τα σταθερά κόστη ανέρχονται στο 80% του συνολικού κόστους. Συνεπώς, τα έσοδα οδηγούνται στην κάλυψη των επενδύσεων στις υποδομές και η περίοδος απόσβεσης είναι πολύ μεγάλη. Στην Ιταλία είναι περίπου 27 έτη. Στην Αγγλία αντίστοιχα είναι 25 έτη.

Το μεγαλύτερο μέρος αυτών των υποδομών δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για εναλλακτικούς σκοπούς. Για το λόγο αυτό η αξία των επενδύσεων αυτών είναι πολύ χαμηλή και είναι συνδεδεμένη με τη δημόσια χρήση. Επίσης, από τη στιγμή που θα λήξει το συμβόλαιο επανέρχονται στην ιδιοκτησία του δημοσίου.

Συνεπώς ο ιδιώτης επενδυτής θα πρέπει να καλύψει το κόστος επένδυσης εντός της περιόδου ισχύος του συμβολαίου. Είναι εύκολο να αντιληφθεί κανείς γιατί στον ιδιώτη υπάρχει ελάχιστη ροπή για επένδυση.

Η ανάμειξη του ιδιωτικού τομέα

Σύμφωνα με τα παραπάνω, η οργάνωση του τομέα ύδρευσης με δίκτυο,  δεν μπορεί να γίνει διαμέσου της αγοράς. Παρουσιάζει υψηλά χαρακτηριστικά φυσικού μονοπωλίου. Ακόμη, η εμπειρική μελέτη, αποδεικνύει ότι η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα δεν είναι αναγκαία.

Στη μεγάλη πλειονότητα, η διαχείριση γίνεται από το δημόσιο τομέα. Στις περιπτώσεις που υπάρχει συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα αυτή πραγματοποιείται διαμέσου της άσκησης επιμέρους δραστηριοτήτων και όχι με την ολοκληρωτική προσφορά του αγαθού. Διάφορες μορφές έχουν λάβει χώρα σε αυτή την συνεργασίαΗ ιστορία μας διδάσκει ότι είναι πάντοτε οι δημόσιες επενδύσεις που δημιουργούν την ικανότητα ύπαρξης του τομέα.

Η δημιουργία των πρώτων σύγχρονων υπηρεσιών ύδρευσης, πραγματοποιείται το 1900, μέσω ιδιωτικών πρωτοβουλιών, μεταφέροντας το νερό στις κατοικίες. Φυσικά, μόνο ελάχιστες οικογένειες μπορούσαν να το χρησιμοποιήσουν. Η μεγάλη πλειονότητα του πληθυσμού έπαιρνε το νερό από τις δημόσιες βρύσες.

Πολύ γρήγορα, όμως, η λειτουργία αυτή αποδείχτηκε μη συμφέρουσα οικονομικά. Η μεγέθυνση των πόλεων, οι ανάγκες υγιεινής και η ανάγκη μεταφοράς του νερού σε όλες τις περιοχές της πόλης απέτρεψε τους ιδιώτες επενδυτές να επενδύσουν.

Το πέρασμα στο δημόσιο

Συνεπώς, σε όλο τον κόσμο, από τις ΗΠΑ έως την Ευρώπη, στο πέρασμα από το 1900 στο 2000 τα συστήματα ύδρευσης περνούν στο δημόσιο. Οι δημοτικές αρχές παίρνουν την ιδιοκτησία και αρχίζουν να λειτουργούν με βάση τη λογική της δημόσιας υπηρεσίας. Η χρηματοδότηση για την κάλυψη του συνολικού κόστους γίνεται με τη φορολόγηση και κατανέμεται στους χρήστες σύμφωνα με διάφορα κριτήρια.

Είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε ότι επειδή ο τομέας ύδρευσης χαρακτηρίζεται από υψηλότατη επενδυτική  πάγια δαπάνη, σπάνια τα λογιστικοποιημένα κόστη μεταφέρουν τα πραγματικά κόστη του κεφαλαίου. Πολύ απλά, τις περισσότερες φορές καλύπτονται τα λειτουργικά κόστη και το κόστος αναχρηματοδότησης των δανείων.

Από χρηματοοικονομικής απόψεως οι επενδύσεις αντιμετωπίζονται παντού με την χρήση μικτών εργαλείων δημόσιας και ιδιωτικής χρηματοοικονομικής. Στις ΗΠΑ χρησιμοποιούν κατά κόρον, την έκδοση δημοτικών χρεογράφων μεγάλης διάρκειας. Στη Γερμανία υπερισχύει ο δανεισμός από τις τοπικές τράπεζες (Sparkassen), οι οποίες ελέγχονται από τους δήμους. Αναλόγως συμπεριφέρονται και στις υπόλοιπες χώρες, πάντοτε όμως εντός των πλαισίων της δημόσιας διαχείρισης.