ΕΕ: Ωρολογιακή βόμβα η κατάργηση του βέτο και ο θεσμικός καταναγκασμός

Από τη στιγμή που η ΕΕ συνιστά “σύστημα διακυβέρνησης χωρίς κυβέρνηση” εντός ενός μη ομοσπονδιακού πλαισίου έπρεπε να δημιουργηθούν ασφαλιστικές δικλείδες προάσπισης των εθνικών συμφερόντων. Ένα χαρακτηριστικό του διττού οργανωτικού και θεσμικού οξύμωρου που χαρακτηρίζει την ΕΕ είναι ο προσδιορισμός της ως “ομοσπονδίας κυρίαρχων κρατών”. Η ΕΕ δεν αποτελεί και λειτουργεί ως κράτος με τη βεμπεριανή μορφή, καθώς οι επιλογές στα πεδία εξωτερικής πολιτικής, πολιτικής ασφάλειας και άμυνας αποτελούν προνόμιο των εθνικών κυβερνήσεων. Αυτό παρά το ότι η ευρωπαϊκή ενοποίηση έχει δημιουργήσει ένα πολύπλοκο πολιτικό-θεσμικό-γραφειοκρατικό σύστημα, το οποίο έμμεσα ή άμεσα θέτει υπό αμφισβήτηση αποκλειστικά προνόμια του εθνικού κράτους.

Τα παραπάνω παραπέμπουν στον χαρακτηρισμό της ΕΕ (M. Smout) σαν ένα «παράξενο ζώο» και τονίζουν τη διαχρονική ανάγκη αποδοχής ενός μη θετικιστικού πλαισίου συνδιαχείρισης κοινών προκλήσεων μέσα από διαδικασίες συναίνεσης, διαπραγμάτευσης και συμβιβασμών χωρίς άτυπες ή/και τυπικές πρακτικές πειθαναγκασμού. Οι όροι “consensus” και “bargaining” αποτέλεσαν τα πρωτογενή υλικά οικοδόμησης της ευρωπαϊκής sui generis συμπολιτείας. Η ΕΈ οικοδομήθηκε όχι για να εξαλείψει την ετερότητα, τον εθνισμό και τα εθνικά συμφέροντα. Ένα σημαντικό ζήτημα που επέλυσε η ενοποιητική διαδικασία είναι της ηγεμονίας και της ειρηνικής, θεσμικής επίλυσης διακρατικών ζητημάτων.

Διαχρονικά, η δυσκολία όσων αφιερώσαμε το ακαδημαϊκό μας έργο στη μελέτη της πολυεπίπεδης οικοδόμησης της Ευρώπης έγκειτο, inter allia, στο πως αυτή η οργανωτική απόπειρα δημιουργίας μίας νέας εξουσιαστικής δομής θα παρέμενε δημοκρατική και θα λειτουργούσε χωρίς πρακτικές αποκλεισμού και θεσμικής περιθωριοποίησης των κρατών-μελών, ειδικά όταν οι κρίσεις επέβαλλαν τη λήψη αποφάσεων. Το διακύβευμα σε ακαδημαϊκό, οντολογικό και θεσμικό επίπεδο ήταν μεγάλο. Η ίδια η ΕΈ ενίοτε επέλεξε να πορευθεί με δημιουργική ασάφεια, προκειμένου να μη δημιουργήσει θεσμικά και οργανωτικά στεγανά, τα οποία θα οδηγούσαν τα κράτη-μέλη σε διλήμματα ασφαλείας, επιβίωσης, σε παίγνια μηδενικού αθροίσματος.

Ανάσχεση ή διάχυση

Μία τέτοια επιλογή θα οδηγούσε σε αδιέξοδο και θα καθιστούσε τη μη συμμετοχή ή/και αποχώρηση από την ΕΕ ορθολογική επιλογή, δημιουργώντας συνθήκες “spill-back” (ανάσχεση της ενοποιητικής διαδικασίας). Με στόχο το “spill-over” (διάχυση) της ενοποιητικής διαδικασίας η ΕΕ κινήθηκε σε διττό στρατηγικό άξονα: στους πυλώνες διεύρυνση και εμβάθυνση. Ο πρώτος λειτούργησε ικανοποιητικά, δίνοντας ωστόσο την λανθασμένη εκ των πραγμάτων αίσθηση ότι τα κύματα διεύρυνσης, ως επιλογές στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής, δεν θα πολλαπλασίαζαν τα προβλήματα συνοχής και δεν θα απαιτούσαν ένα επανα-προσδιορισμένο πλαίσιο συμπόρευσης με όρους συναίνεσης.

Αυτό καθώς ο πλουραλισμός απόψεων (εθνικών συμφερόντων) ενίοτε λειτουργούσε ως φυγόκεντρος δύναμη εντός της ΕΕ. Λαμβάνοντας υπόψη ότι οι ευρωπαϊκές ηγεσίες εκπροσωπούν έθνη είναι σαφές ότι τα εθνικά κοινωνικο-πολιτικά συμβόλαια υποχρέωναν τους ηγέτες να προασπίζουν θέσεις που αντανακλούσαν ένα εθνικό κοινό, με σημείο αναφοράς γεωγραφικά κριτήρια (εδαφικότητα) και τις προτεραιότητες των ευρωπαϊκών εθνών. Η ενοποιητική διαδικασία πραγματοποιείτο διαχρονικά στην κορυφή (πολιτικές ελίτ), ωστόσο υπήρχαν τα θεσμικά εργαλεία προάσπισης επιλογών που αντανακλούσαν τις προτεραιότητες των ευρωπαϊκών συλλογικοτήτων.

Στο παρελθόν ο Mark Leonard (Centre for European Reform, UK) είχε επισημάνει ότι «η διαδικασία ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης αποτελεί ένα σημαντικό επίτευγμα… Βοήθησε να μεταβληθεί μία επιρρεπής στον πόλεμο ήπειρος σε ένα τεράστιο κλαμπ ειρηνικών κρατών. Αυτό επετεύχθη όχι με την εξάλειψη του εθνικισμού αλλά με τη μετάλλαξή του. Οι Ευρωπαίοι δεν αγαπούν λιγότερο τις πατρίδες τους, ούτε και έχουν αλλοιωθεί οι εθνικές τους ταυτότητες. Ωστόσο η ΕΕ μετέβαλλε την υφή του εθνικισμού στην Ευρώπη. Αυτός πλέον δεν αφορά τη διεξαγωγή πολέμων, αλλά τη διαχείριση της διαφορετικότητας με ειρηνικά μέσα». Η παραπάνω αξιολόγηση περιγράφει ρεαλιστικά τα επιτεύγματα της ενοποιητικής διαδικασίας.

Ο θεσμικός πειθαναγκασμός

Η κατάργηση του βέτο θα εξουδετερώσει το δικαίωμα διαφοροποίησης στην κορυφή της πυραμίδας και θα δημιουργήσει de jure και de facto ζητήματα νομιμοποίησης των κυβερνώντων ελίτ στη βάση. Θα δημιουργήσει θεσμικά ομάδες και συμμαχίες προθύμων, εξοστρακίζοντας εθνο-κρατικούς μικρόκοσμους. Τα ευρωπαϊκά έθνη ως έμμεσοι συνδιαμορφωτές πολιτικο-στρατηγικών επιλογών θα βρεθούν σε οργανωτικό περιθώριο περιορισμένης ικανότητας να παράγουν (με όρους Διεθνών Σχέσεων) επιθυμητά αποτελέσματα.

Αυτό θα δημιουργήσει ένα παίγνιο μηδενικού αθροίσματος, το οποίο εξ ορισμού θα ενισχύσει πολιτικές και κοινωνικές δυνάμεις που αμφισβητούν την ενοποιητική διαδικασία. Οι πολιτικές επιλογές τους αποτελούν ήδη μία αυτοεκπληρούμενη προφητεία. Το μέγα πρόβλημα είναι ότι αυτές θα αποτελούν (δυστυχώς) ορθολογικές επιλογές με όρους εθνο-κρατικής επιβίωσης. Η κατάργηση του βέτο θα φέρει την ΕΕ στα αχαρτογράφητα νερά του θεσμικού πειθαναγκασμού και μιας μη εθελούσιας “ολοκλήρωσης” που θα λάβει χώρα μέσα από μία αφαιρετική λογική. Θα νομιμοποιήσει διαδικαστικά ένα νέο modus operandi που δεν θα απαιτεί συναίνεση, αλλά θα επιβάλλει μία θεσμοθετημένη (και συνεπώς τυπικά νομιμοποιημένη) μορφή πολιτικής ισχύος.

Η άποψη στο παρελθόν ότι για να προχωρήσει η ενοποιητική διαδικασία πρέπει να τεθούν στο περιθώριο οι “εθνικοί εγωισμοί” αποτελεί διεθνοπολιτική ανοησία, αφού τα κράτη, σε αντίθεση με τα άτομα, δεν εκφράζουν εγωισμούς, αλλά εθνικά συμφέροντα. Ιστορικά η ΕΕ δημιούργησε θεσμικούς μηχανισμούς ειρηνικής απόσβεσης κι όχι θεσμικής εξουδετέρωσης των διακρατικών ασυμβατοτήτων. Η ύπαρξή τους αποτελεί μία διεθνοπολιτική κανονικότητα, την οποία ηγεμονικές δυνάμεις ή συμμαχίες προσπάθησαν να καταλύσουν. Η επιτυχία της ΕΕ έγκειται, μεταξύ πολλών άλλων, στο ότι προσέφερε γόνιμο έδαφος για μία ιδιόμορφη-ιδιότυπη “cohabitation” ετερογενών μονάδων μέσω πολυμερών συμβιβασμών.

Μία Πολιτεία χωρίς κράτος

Η όποια επιχειρηματολογία για εύρυθμη λειτουργία της ΕΕ και απλοποίηση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων λαμβάνει χώρα σε κενό αξιολόγησης της ευρωπαϊκής ιστορικο-θεσμικής και οργανωτικής πραγματικότητας. Πριν από μία εικοσαετία ο Δ. Τσάτσος είχε εύστοχα υπογραμμίσει «το σεβασμό στην κρατική υπόσταση των κρατών-μελών και της μεταξύ τους ισοτιμίας με βάση τις Συνθήκες και τους θεσμούς της Ένωσης» (“Ευρωπαϊκή Συμπολιτεία, για μία ένωση λαών με ισχυρές πατρίδες”). Με τη σειρά του ο Ζακ Ντελόρ είχε αναφερθεί στους «δαίδαλους της ΕΕ που είναι γεμάτοι υποσχέσεις και απογοητεύσεις».

Με editorial στο Futuribles (2003) είχε θέσει τρεις στόχους (“φιλοδοξίες”). Ένας εξ αυτών ήταν η αποδοχή της διαφορετικότητας των Ευρωπαίων εταίρων. Για τον ίδιο αποτελούσε τη μεγαλύτερη πρόκληση, καθώς απαιτούσε τη δημιουργία άξονα συναίνεσης που όφειλε να δημιουργηθεί εν μέσω αντικειμενικών συνθηκών ετερότητας. Αυτή συνιστά υπαρκτό πρόβλημα που χαρακτηρίζει τις σχέσεις κυρίαρχων κρατών (Ήφαιστος, 2006) και δεν μπορεί να εξαλειφθεί δημοκρατικά εκτός ενός ομοσπονδιακού πλαισίου.

Μια περιγραφική αυτού που υφίσταται (descriptive) κι όχι συστατικής υφής προσέγγιση (prescriptive) της ΕΕ (Jean-Louis Quermonne, Το Πολιτικό Σύστημα της ΕΕ) την ορίζει ως «μία Πολιτεία χωρίς κράτος». Υπογραμμίζει δε ότι «η ΕΕ αποτελεί συμπολιτεία, δηλαδή σύνολο ανεξάρτητων κρατών που συνευρίσκονται και συνεργούν ως Ένωση, με γνώμονα το κοινό συμφέρον, τόσο στο εσωτερικό της όσο και στο διακρατικό περιβάλλον… [ωστόσο] η κοινή πολιτική βάση της συμπολιτείας δεν αναιρεί τη δυνατότητα των κρατών μελών να λειτουργούν, συγχρόνως και ως ανεξάρτητες πολιτικές οντότητες». Τα παραπάνω τονίζουν τη συστατική ιδιαιτερότητα της ΕΕ (ετερογενείς μονάδες) και ταυτόχρονα υπογραμμίζουν τη μοναδική προϋπόθεση προστασίας της αυτοτέλειας των κρατών-μελών στα πεδία που περιέγραψαν με σαφήνεια οι Συνθήκες (βλ. Συνθήκη της Λισαβόνας).

Συναίνεση-διαπραγμάτευση-συμβιβασμοί

Το ιδιόμορφο πολιτικό-θεσμικό σύστημα διακυβέρνησης της ΕΕ θεμελιώνεται στη συνειδητή απόφαση των εθνικών κυβερνήσεων (εθελούσια ολοκλήρωση) να μεταβιβάσουν εξουσίες σε μη εθνικά κέντρα λήψης αποφάσεων. Οι αποφάσεις που λαμβάνονται εκεί υλοποιούνται από τις εθνικές κυβερνήσεις που με αυτόν τον τρόπο νομιμοποιούν επιλογές που δεν έχουν γίνει σε εθνικό επίπεδο (Simon Hix, The Political System of the European Union). Αυτό καθ’ αυτό το γεγονός δημιουργεί προβλήματα, καθώς είναι σήμερα σαφές ότι καταγράφεται σημαντική απόκλιση προτεραιοτήτων μεταξύ ευρωπαϊκών πολιτικών ελίτ και ευρωπαϊκών λαών.

Το πολιτικό σύστημα της ΕΕ θεμελιώνεται σε κοινά συμφέροντα, κοινούς θεσμούς και κοινά αποδεκτές διαδικασίες (συναίνεση-διαπραγμάτευση) που προκύπτουν από πολυμερείς συμβιβασμούς μεταξύ κυρίαρχων σε σημαντικά πεδία κρατών. Το πόσο “κοινά” είναι αυτά τα συμφέροντα έχει αποτελέσει ζήτημα ακαδημαϊκών προσεγγίσεων (Βοσκόπουλος, Ποιότητα, 2012) και έχει κριθεί δια της εμπειρικής οδού. Στα πλαίσια της ενοποιητικής διαδικασίας τα κράτη επιλέγουν τα πεδία συνεργασίας ή και ολοκλήρωσης με βάση τις εκτιμήσεις και προσδοκίες των εθνικών πολιτικών ελίτ, αλλά και το εθνικό συμφέρον των ευρωπαίων εταίρων. Αυτή η πρακτική άλλοτε απεδείχθη αποτελεσματική, ενώ κάποιες φορές οδήγησε σε αδιέξοδα και καθυστερήσεις.

Η αξιολόγηση της ΕΕ ως ένα «αχαρτογράφητο πολιτικό αντικείμενο» από τον Ζακ Ντελόρ αναδύει πτυχές μίας θεσμικής ιδιαιτερότητας, η οποία ωστόσο δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί δημοκρατικά με την κατάργηση του βέτο. Για μία επί μακρόν «υβριδική διεθνή οντότητα» (Caporaso, 1998) όπως η ΕΕ, το τρίπτυχο συναίνεση-διαπραγμάτευση-συμβιβασμοί είναι το μοναδικό modus operandi που ικανοποιεί με δημοκρατικό τρόπο τους εθνο-κρατικούς μικρόκοσμους των κρατών-μελών.

Η κατάργηση του βέτο θα θέσει ζητήματα πολιτικής νομιμότητας στην άσκηση εξωτερικής πολιτικής από πλευράς ΕΕ και θα εξαλείψει την ανάγκη σύνθεσης απόψεων. Δεν θα συνιστά θεσμική εξέλιξη ή μετεξέλιξη της Ένωσης, αλλά μετάλλαξη που θα λάβει χώρα εκτός της ομοσπονδιακής ασφαλιστικής δικλείδας. Λαμβάνοντας υπόψη ότι η ομοσπονδιοποίηση δεν τέθηκε ποτέ ως σαφής στόχος στις Συνθήκες, πρέπει να συνεχίσουμε να αντιμετωπίζουμε τον άξονα “συναίνεσης-προσδοκιών” ως τη μόνη εφικτή θεσμικά λύση που εξασφαλίζει την ισότητα μεταξύ των κρατών-μελών και τη διεθνοπολιτική ετερότητα που δεν αποτελεί εκτροπή, αλλά κανονικότητα.