Το επιτελικό κράτος του Γεραπετρίτη – Από τα υπουργεία-φέουδα στο πρωθυπουργείο

Από τα πρώτα βήματα της νέας κυβέρνησης έγινε σαφές ότι ο Μητσοτάκης έχει μία συγκεκριμένη αντίληψη για τον τρόπο που πρέπει να ασκείται η διακυβέρνηση. Αυτή την αντίληψη υπηρετεί και το δια χειρός Γεραπετρίτη πρώτο νομοσχέδιο για το “επιτελικό κράτος”, που ήδη συζητείται στη Βουλή.

Αναμφισβήτητα, πυρήνας της νέας αντίληψης είναι η ενίσχυση περισσότερο του ρόλου παρά των θεσμικών εξουσιών του πρωθυπουργού. Η αντιπολίτευση, ειδικά ο ΣΥΡΙΖΑ, άσκησε κριτική, θεωρώντας αυτή την τάση ως ένδειξη συγκεντρωτισμού, εάν όχι αυταρχισμού. Στην πραγματικότητα, πρόκειται για επιδερμική κριτική. Ειδικά μετά την κατάργηση το 1985 κάποιων εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κοινοβουλευτικό πολίτευμα στην Ελλάδα έχει επί της ουσίας εξελιχθεί σε πρωθυπουργοκεντρικό.

Έχει, άραγε, κρίσιμη σημασία εάν η τάδε ή η δείνα υπηρεσία υπάγεται απευθείας στον πρωθυπουργό ή σε κάποιον υπουργό του; Προφανώς όχι, όταν οι υπουργοί επιλέγονται αποκλειστικά από τον πρωθυπουργό, όταν γνωρίζουν πως μπορεί να αποκαθηλωθούν στον επόμενο ανασχηματισμό. Στην πραγματικότητα, πρόκειται για φορμαλιστική κριτική. Οι υπουργοί, άλλωστε, δεν χάνουν θεσμικά τις εξουσίες που παραδοσιακά έχουν προς όφελος του πρωθυπουργού.

Η παρέμβαση, λοιπόν, δεν γίνεται στο πως κατανέμεται η εξουσία, αλλά στο πώς ασκείται. Σ’ αυτό το επίπεδο επέρχεται μία σημαντική λειτουργική αλλαγή με το νομοσχέδιο Γεραπετρίτη. Αυτό που αλλάζει είναι ότι ο πρωθυπουργός αποκτά έναν πιο ενισχυμένο μηχανισμό για τον συντονισμό και τον έλεγχο του κυβερνητικού σχήματος. Μέχρι τώρα –περισσότερο ή λιγότερο– οι κυβερνήσεις λειτουργούσαν σαν ένα είδος “ομοσπονδίας” υπουργικών “φέουδων”.

Τα “φέουδα” και οι δυσλειτουργίες

Η τάση που επικρατούσε ήταν ο εκάστοτε πρωθυπουργός να ασκεί έλεγχο στο κυβερνητικό σχήμα, τοποθετώντας υπουργούς αναπληρωτές, υφυπουργούς ή και γενικούς γραμματείς της επιλογής του, ώστε να εξισορροπεί την εξουσία του υπουργού “μεγαλοφεουδάρχη”. Ευνοούσε κατ’ αυτόν τον τρόπο τη δημιουργία εντός του ίδιου υπουργείου μικρότερων “φέουδων” γύρω από τον υπουργό αναπληρωτή, τον υφυπουργό ή και τον γενικό γραμματέα, εάν αυτός δεν ήταν επιλογή του υπουργού.

Όπως ήταν αναμενόμενο, το άτυπο αυτό μοντέλο παρήγαγε δυσλειτουργίες. Δημιουργούσε τριβές και αντιθέσεις στους κόλπους της πολιτικής ηγεσίας σε πολλά υπουργεία, χωρίς να επιλύει αποτελεσματικά το πρόβλημα του συντονισμού και ειδικότερα της διευθέτησης διαφορών λόγω συναρμοδιότητας διαφορετικών υπουργείων. Γι’ αυτό και παρά την κατά καιρούς θεσμοθέτηση κυβερνητικών οργάνων (Κυβερνητική Επιτροπή, ΚΥΣΥΜ και ΚΥΣΕΑ κλπ) κατά κανόνα οι αποφάσεις λαμβάνονταν σε άτυπες συσκέψεις, για σοβαρά ζητήματα υπό τον πρωθυπουργό.

Όπως είπε ο Γεραπετρίτης, πρόθεση του πρωθυπουργού και δική του είναι το Υπουργικό Συμβούλιο να αναδειχθεί σε όργανο χάραξης κατευθυντηρίων γραμμών. Για τον σκοπό αυτό, μάλιστα, προβλέπονται τακτικές συνεδριάσεις, στις οποίες θα συμμετέχουν μόνο οι υπουργοί. Μακάρι να συμβεί. Η πείρα, ωστόσο, μας υποχρεώνει να κρατήσουμε μικρό καλάθι για τον εξής λόγο:

Η ανάγκη για πρωθυπουργείο

Οι συνεδριάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου είχαν καταντήσει μία τελετουργία, όπου αφενός ο πρωθυπουργός έδινε με ομιλία του γενικές οδηγίες προς “ναυτιλλομένους” (υπουργούς), αφετέρου επικυρώνονταν ειλημμένες αποφάσεις. Ο κάθε υπουργός έφερνε προς έγκριση δικές του αποφάσεις και ρυθμίσεις, οι οποίες σπανίως γίνονταν αντικείμενο διεξοδικής συζήτησης. Παραδοσιακά, οι άλλοι υπουργοί κατά κανόνα απέφευγαν να εμπλακούν, καταθέτοντας κριτικές παρατηρήσεις, επειδή είχαν συνείδηση πως αυτό θα εκληφθεί αρνητικά από τον κρινόμενο συνάδελφό τους. Επιπλέον, δεν ήθελαν να υποστούν την ίδια κριτική δοκιμασία, όταν θα έφερναν δικές τους αποφάσεις και ρυθμίσεις προς έγκριση.

Αυτός είναι λόγος που εδώ και πολλά χρόνια έχω υποστηρίξει την ανάγκη να συγκροτηθεί πρωθυπουργείο με διπλό σκοπό: Πρώτον, να επιλύει με παραγωγικό τρόπο το πρόβλημα του συντονισμού και των συναρμοδιοτήτων. Δεύτερον, να λειτουργεί από κοινού με τους αρμόδιους υπουργούς ως κέντρο πολιτικού σχεδιασμού και χάραξης κατευθυντηρίων γραμμών.

Αυτά είναι τα δύο μεγάλα προβλήματα στο επίπεδο της κυβέρνησης. Δεν είναι το στερεότυπο για “μικρό και ευέλικτο σχήμα”, το οποίο έχει προσλάβει διαστάσεις “αναμφισβήτητης αλήθειας” μόνο και μόνο επειδή οι κυβερνήσεις στην Ευρώπη είναι συνήθως μικρότερες σε αριθμό. Ό,τι δουλεύει καλά σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, όμως, δεν σημαίνει πως θα δουλέψει καλά και εδώ.

Η νομοθετική εξουσία θεραπαινίδα της εκτελεστικής

Εάν θέλουμε να βρούμε προβλήματα, αυτά είναι μπροστά μας. Μείζον πρόβλημα είναι ότι η νομοθετική εξουσία έχει στην πράξη εκφυλισθεί σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής. Σήμερα ο κάθε βουλευτής της συμπολίτευσης είναι περισσότερο υποψήφιος προς υπουργοποίηση παρά βουλευτής. Το γεγονός αυτό τον ακυρώνει σε μεγάλο βαθμό και σε ό,τι αφορά το νομοθετικό έργο και σε ό,τι αφορά τον κοινοβουλευτικό έλεγχο.

Όταν νοιώθεις ότι είσαι υποψήφιος προς υπουργοποίηση ψηφίζεις με κλειστά μάτια όποια νομοσχέδια σου φέρνει ο όποιος υπουργός και βεβαίως δεν ασκείς κοινοβουλευτικό έλεγχο. Αυτός είναι ο λόγος που προσωπικά θεωρώ ότι έπρεπε να υπήρχε ασυμβίβαστο μεταξύ υπουργού και βουλευτή, Μόνο έτσι θα αποκαθίστατο η ανεξαρτησία της νομοθετικής από την εκτελεστική εξουσία.

Σ’ αυτό το επίπεδο, βεβαίως, δεν δίνεται λύση, αν και αποτελεί ένα πείραμα η επιλογή του Μητσοτάκη να ορίσει ένα συγκριτικά μεγάλο αριθμό εξωκοινοβουλευτικών –κυρίως– υφυπουργών. Στην πραγματικότητα, δίνεται μία υβριδική λύση, η οποία είναι αμφίβολο αν θα λειτουργήσει κατά τον τρόπο που αναμένει ο νέος πρωθυπουργός. Η επιλογή του αυτή, άλλωστε, δεν έγινε ως βήμα για την αποκατάσταση της ανεξαρτησίας της νομοθετικής εξουσίας.

Ιδιώτες στη Δημόσια Διοίκηση

Είναι ορατή δια γυμνού οφθαλμού η ιδεολογική προτίμηση του Μητσοτάκη προς τον ιδιωτικό τομέα και στα στελέχη που προέρχονται από εκεί. Όπως είναι ορατή δια γυμνού οφθαλμού η ιδεολογική προτίμηση του ΣΥΡΙΖΑ στον δημόσιο τομέα, αν κι αυτή δεν εμπόδισε την κυβέρνηση Τσίπρα να τοποθετήσει πλήθος –κυρίως– κομματικών στελεχών σε θέσεις ευθύνης στον κρατικό μηχανισμό.

Το ζήτημα της χρησιμοποίησης στελεχών, που δεν προέρχονται από τη δημοσιοϋπαλληλία, σε θέσεις ευθύνης στη Δημόσια Διοίκηση δεν είναι ιδεολογικό. Οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν είναι εκ της ιδιότητάς τους περισσότερο αξιόπιστοι από όσους προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα, όπως διατείνεται κυρίως ο ΣΥΡΙΖΑ. Εάν ίσχυε αυτό γιατί διορίζονται κατά κανόνα μη εκλεγμένοι από το λαό ιδιώτες σε θέσεις γενικών και ειδικών γραμματέων, καθώς και επικεφαλής δημοσίων οργανισμών και επιχειρήσεων;

Οι δημόσιοι υπάλληλοι, λοιπόν, δεν είναι εκ της ιδιότητάς τους περισσότερο αξιόπιστοι, αλλά ούτε, βεβαίως, άχρηστοι και τεμπέληδες, όπως τους θέλει μία τρέχουσα χυδαία νεοφιλελεύθερη ρητορική που ενδημεί στη ΝΔ κι όχι μόνο. Το ζητούμενο ήταν πάντα και παραμένει η αξιοποίηση του καλύτερου δυναμικού που διαθέτει η Δημόσια Διοίκηση, αλλά ταυτοχρόνως και ο εμπλουτισμός της με στελέχη απ’ έξω, τα οποία μπορούν να την μπολιάσουν με γνώσεις, νοοτροπία και καλές πρακτικές, οι οποίες θα αυξήσουν την παραγωγικότητά της. Απ’ αυτή την άποψη, το νομοσχέδιο του Γεραπετρίτη είναι ισορροπημένο.

Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας

Αν και προσωπικά είμαι εναντίον των πολλών ανεξάρτητων αρχών, λόγω του γεγονότος ότι διαθέτουν περιορισμένη δημοκρατική νομιμοποίηση, η καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο μακριά από την κυβερνητική εξουσία. Ειδικά στην Ελλάδα, όπου η ισχύουσα πολιτική κουλτούρα ευνοεί πολιτικές-κομματικές παρεμβάσεις, η θεσμοθέτηση της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας είναι βήμα προς τα εμπρός. Το πόσο μεγάλο βήμα είναι θα το δείξει ο χρόνος.

Η ενοποίηση των διάσπαρτων (ανά υπουργείο) ελεγκτικών μηχανισμών έπρεπε να είχε ήδη συντελεσθεί και είναι ενδεικτικό ότι προς αυτή την κατεύθυνση είχε αρχικά κινηθεί και η κυβέρνηση Τσίπρα, χωρίς όμως αποτέλεσμα. Είναι προφανές ότι η ενοποίηση προσκρούει σε αντιστάσεις. Όπως φάνηκε και από την κοινοβουλευτική διαδικασία, ο καθένας επιδιώκει να κρατήσει το “μαγαζάκι” του, προβάλλοντας κάθε είδους επιχείρημα. Το κριτήριο, ωστόσο, δεν μπορεί να είναι άλλο, από την αποτελεσματικότητα στη μάχη εναντίον της διαφθοράς.

Η ενοποίηση είναι αναγκαία, αλλά όχι και ικανή συνθήκη. Είναι αναγκαία όχι τόσο, λόγω των οικονομιών κλίμακας, όσο επειδή αποσπά ουσιαστικά τον ελεγκτικό μηχανισμό από τις ελεγχόμενες υπηρεσίες. Ως εκ τούτου, του επιτρέπει να είναι πιο αποτελεσματικός. Για να υπάρξει αποτελεσματικότητα στη μάχη εναντίον της διαφθοράς απαιτούνται και ορισμένες άλλες επιτελικού χαρακτήρα προϋποθέσεις, οι οποίες σε γενικές γραμμές προβλέπονται στο νομοσχέδιο του Γεραπετρίτη.

Κλείνοντας αυτό το άρθρο έχει σημασία να υπογραμμισθεί ότι η κοινοβουλευτική διαδικασία πρέπει να βελτιώνει ένα νομοσχέδιο, αλλά όχι και να αλλοιώνει τη “φιλοσοφία” του. Το νερωμένο κρασί δεν είναι ούτε καλό κρασί, ούτε καλό νερό. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι η κυβέρνηση Μητσοτάκη έχει και τη δημοκρατική νομιμοποίηση, αλλά και το πολιτικό δικαίωμα να εφαρμόσει το μοντέλο διακυβέρνησης που θεωρεί αποτελεσματικότερο. Και βεβαίως, όπως όλες οι κυβερνήσεις, θα κριθεί εκ των αποτελέσματος.